水是人类赖以生存与经济社会发展不可替代的基础性资源，也是生态环境的基本要素。由于淡水资源有限且易受破坏和污染，因此水资源也是一种脆弱的资源，与土地、森林、矿产等资源不同，它是一种动态的、可再生的资源。地表水与地下水相互转换，上下游、干支流、左右岸、水量水质相互关联，相互影响，难以按照地区、部门划分。这就要求对水资源按照流域或水文地质单元进行开发、利用和管理，才能妥善处理上下游、左右岸等地区间、部门间的水事关系。水资源的另一特征是它的多功能性，水资源可以用来发电、灌溉、航运、供水、渔业；水资源还有利害双重性，水多了造成洪涝灾害、水少了出现旱灾、水脏了造成污染危害。因此，水资源开发、利用和保护的各项活动必须统筹兼顾，综合利用才能发挥水资源的最大的经济、社会和环境效益。水资源管理体制是指国家以恰当的组织体制来指导、组织、协调、监督和管理全社会的水事活动，使之科学、合理地进行，实现水资源的可持续利用适应国民经济和社会发展的需要，并保障各方面的合法权益。因此，水资源管理体制是实现国家治水目标、方针、政策的组织保证。水资源的管理体制与一个国家的经济社会发展状况，水资源的供求矛盾和国家的政治体制和水资源管理的历史沿革密切关联的。在生产力低下的时期，用水量很少，对水流的控制能力也很低，对水资源管理的要求也不高，人们对水资源任意开发，不合理利用，管理也十分粗放。随着经济社会的发展，人口增加，用水量急剧增加，在过去的20世纪，全世界总耗水量增加了6倍多。水供给与需求之间的矛盾日益尖锐，加之水污染的蔓延，更加剧了地区间、部门间的水事矛盾。随着社会的进步，人们对生活质量的要求，对生态环境的保护也提出了更高的要求。因此，水资源各自为政，粗放的管理状况已经不能满足新形势的要求。为满足日益增长的水的需求，世界各国都致力于加强水资源的管理，强化统一管理，合理配置、节约和保护水资源，实现水资源的可持续利用，支持经济社会的可持续发展。

长期以来，我国对水资源的管理不重视，部门、地区各自为政。水利、水电、航运、渔业、供水、灌溉、排水等开发利用和防治水害工作相互脱节，水资源城市与农村、地表水与地表水、水量和水质分割管理，产生了一系列弊端。到20世纪70年代，随着北方一些地方连年干旱，水资源紧缺和水资源不合理开发利用造成的问题陆续暴露，水资源分割管理的体制问题引起了社会的重视，社会各界强烈呼吁加强水资源的法制建设和统一管理。

原《水法》为推进水资源的统一管理迈出了重要的一步，规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。原《水法》颁布之后，国务院明确当时新组建的水利部是国务院的水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理。各级地方人民政府也先后明确本地区水行政主管部门为同级政府的水行政主管部门，统一管理水资源。国务院领导指出：贯彻执行《水法》，必须从“多龙治水”过渡到对水资源实行统一管理。否则，政出多门，各部门，各地方各行其是，违背水循环的自然规律，就会加剧水资源开发中的矛盾，造成水资源的严重破坏。今后水资源的管理，要坚持实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证，统一征收水资源费、统一管理水量水质，加强全面服务。1993年国务院颁布了《取水许可制度实施办法》，明确规定对地表水和地下水、城市和农村统一由各级水行政主管部门颁发取水许可证，并进行监督管理。《办法》的颁布大大地推进了我国水资源的统一管理，全国95%以上的县、市实行城乡统一发放取水许可证，我国水资源统一管理格局初步形成。(www.daowen.com)

但是，原《水法》规定“水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的体制”内涵不明确，容易引起歧义，不利于推进水资源的统一管理。同时，《水法》对流域管理缺乏法律规定，没有明确流域管理机构的职责和权限，使流域统一管理十分困难。因此，条块分割、多头管理，即所谓的“多龙管水”的问题依然存在。主要表现在：一是块块分割管理，流域按行政区域分割管理，流域机构管理的法律地位不明确，管理手段和力度不够；二是地表水、地下水分割管理。全国尚有40多个大中城市规划区内的地下水仍由城建部门管理，致使水资源统一管理无法全面实施；三是水量与水质分割管理。水资源的水量与水质互相关联，不可分割，但是，水行政主管部门只能管水量，环保部门管水质。

从多年的实践来看，水资源分割管理的弊端在于：一是不利于江河防洪的统一规划、统一调度、统一指挥。由于分割管理造成防汛时上下游、左右岸各保一方，各自为政，只保局部，不顾整体，造成全局的被动。二是不利于水资源统一调度，统筹解决缺水问题。一些地区在枯水期争相抢水，上游地区常常近水楼台先得月，大量引水，造成下游地区无水可用，甚至使得江河断流。例如我国第二大河流——黄河，全长5464公里，流域包括青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等九省、自治区，面积75.2万平方公里。黄河流域是水资源贫乏的地区，多年平均径流量只有580亿立方米，人均水量和亩均水量分别为全国平均数的25%和17%。黄河是一个世界著名的多泥沙河流，每年进入河流的泥沙达16亿立方米。为了减少河流泥沙淤积，需要保证河流一定的水量，以便把泥沙输入大海，并保持海洋生态环境的需要。因此黄河流域可以使用的水资源量只有370亿立方米。1987年国家为了保证流域内各地区的用水，制定了黄河水量分配方案，对黄河流域各省年耗水量作了规定，明确每年需要排入海洋的水量达到200亿立方米。由于近年来黄河水量偏枯，地区各自为政，流域机构缺乏应有的权威，对供需缺乏有效的管理手段，致使黄河下游发生断流，1972～1997年26年中，共有20年黄河下游发生断流，而且断流时间、断流范围不断加大，断流形势愈来愈严峻。1996年全年断流达136天，断流河流长度达到579公里。1997年河流断流长度又增加到700多公里。这一状况给下游的经济社会发展和生态环境带来巨大的损害。三是不利于地表水、地下水统一调蓄，加剧了地下水的过量开发。由于分割管理，城区供水往往由优先开采地下水，无法调配地表水来补充，造成地下水位急剧下降，漏斗面积不断扩大。目前，我国北方有9个省、自治区、直辖市地下水严重超采，每年地下水开采量555亿立方米，为当地可开采量的131%。其中河北、山西、山东、天津四省市地下水开采量为可开采量的160%以上。据统计，全国地下水多年平均超采量67亿立方米，已经形成164个地下水超采区。地下水的严重超采，造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等一系列生态环境问题。四是不利于解决城市缺水问题。城市是用水高度集中的地区，城区地下水不可能满足城市用水的需求。目前城市水资源规划、农村灌溉和供水、城市水源建设由水利部门负责；供水规划由城市规划部门负责、供水设施建设由城建部门负责、供水企业由城管部门管理。多个部门管水，规划难协调，工程布局和资源配置难以合理；水源工程和供水设施建设难同步；水源调度和供水调度难统一，严重地影响了城市水问题的解决，影响了城市经济社会的发展。五是不利于水资源的综合效益发挥。部门在开发利用水资源时往往只追求自身效益，忽视综合效益，重发电轻防洪，重经济效益轻环境效益。六是不利于统筹解决水污染问题。由于水的流动性，目前我国跨地界的水污染问题日益突出，水污染的防治必须上下游统一行动、统一治理，才能取得成效，所以人们说“下治上不治等于白治”。同时还必须看到，水资源的水量和水质是不可分割的，而居民生活、生产经营和生态环境等水资源的各种使用对水质要求是不同的。因此要保证水资源综合利用，必须既保证必需的水量，也要满足水质功能的要求。我国是一个水资源紧缺的国家，不可能用足够的河流水流来对污染物进行稀释。目前我国水污染防治按照统一的排放标准进行管理，不考虑水环境的承载能力，使防治目标与水资源利用对水质的要求相脱节，不利于水资源的综合利用。随着经济社会的发展，对水的需求的增加，水污染的严重，这些矛盾和弊端将愈来愈尖锐和突出。