2003年6月18日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》。会议认为，20多年来，我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，1982年国务院发布施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法（试行）》已经不适应新形势的需要。6月20日，温家宝总理签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。该《办法》共18条，包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员救助的原则、救助站设立和管理、为救助人员提供的救助内容、救助站工作人员的行为，以及违反者责任追究等。《办法》自2003年8月1日起施行，原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法（试行）》同时废止。2003年7月21日，民政部公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，与《救助管理办法》同时施行。

救助管理制度与收容遣送制度相比存在诸多方面的差别，图示如下^[16]：

对比救助管理制度与收容遣送制度存在的上述差别，结合《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市流浪乞讨人员收容遣送办法（试行）》中的相关规定，可以看出收容遣送制度在人权保障方面发生的巨大变化，表现在：

其一，救助管理制度突出了保障人权的理念，删除了收容遣送制度中“维护社会秩序和安定团结”的立法意图。1982年国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法（试行）》第1条规定，“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。”依据该规定，收容遣送制度兼具社会救助和维护秩序两个方面的功能。收容遣送制度既担负着社会救济以保障基本人权的任务，又担负着维护社会治安以稳定社会秩序的双重责任。在收容遣送制度的视野下，流浪乞讨人员被视为潜在的社会治安隐患，是问题人口，需要救助，但更需要管理和防范。后种立法理念在实践中被结构性放大并完全取代了前种立法理念，异化了设立该种制度的初衷，将其异化为一项纯粹的治安管理制度，社会救助功能丧失殆尽。2003年8月1日实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）中删除了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法（试行）》（以下简称《收容遣送办法》）中“维护社会秩序和安定团结”的内容，突出了保障人权的理念。《救助管理办法》第1条明确规定，“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”在救助管理制度的视角下，生活无着的流浪乞讨人员不再被视为社会稳定的潜在威胁，而是被视为需要救助的弱势群体，从制度层面上否定了对其实施人身强制做法的正当性。(www.daowen.com)

其二，救助管理制度强化了救助的自愿性，取消了先前收容遣送制度中曾经采取的强制手段。依据先前《收容遣送办法》第6条、《收容遣送办法实施细则》第12条的规定，被收容的对象必须服从收容，认真回答工作人员的询问，服从工作人员的管理，服从遣送。收容遣送的实质就是以限制公民人身自由为内容的一种行政强制措施。与之相比，救助管理不是一种行政强制措施，而是一种临时性的社会救助措施，自愿性是该制度的本质特征。《救助管理办法》规定：公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，应当引导、护送其到救助站。救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。依据前述规定，救助站没有对受救助人员实施强制的制度基础，先前收容遣送制度中曾经存在的滥用强制权的可能性被彻底根除。

其三，救助管理制度明确了救助站的事业单位性质和经费来源，改变了收容遣送制度的有偿性和事实上的强制劳动性。《救助管理办法》明确规定，救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施，救助站设在县级以上，县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。根据财政部、民政部、中编办下发的《关于实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助办法有关机构编制和经费问题的通知》规定，救助管理站为财政补助事业单位。《救助管理办法》规定：县级以上人民政府应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。并且规定救助站不得向受救助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。此前的《收容遣送办法实施细则》中尽管一方面规定收容遣送经费由民政事业费内列支，但另一方面也规定收容遣送机构可以组织被收容遣送人员进行生产劳动，收入用于伙食补贴和遣送路费。该规定为强制被收容对象劳动奠定了制度基础。

其四，救助管理制度明确由民政部门负责，排斥公安部门及其他有关机关的介入，强化救助机构的义务和责任。按照先前《收容遣送办法》的规定，收容遣送制度由民政、公安部门负责。由于收容遣送制度在实践中被异化为一项纯粹的治安管理制度，因此收容遣送制度在事实上就形成了公安收、民政容的管理格局，客观上容易造成对被收容人员人身的强制。救助管理制度改变了该种管理模式。依据《救助管理办法》的规定，县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站实行指导和监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门只是在各自的职责范围内做好相关工作。在具体管理方面，先前的收容遣送制度强调被收容人员的义务和责任，《收容遣送办法》及其实施细则为收容遣送对象规定了十项必须遵守的义务和责任。与之相比，救助管理制度所强调的不是被救助人的义务和责任，而是强调救助机构的义务和责任，例如：救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；不准使用受救助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女等等。与先前收容遣送制度中的做法相比，该种规范视角的变化显然更有利于对被救助人的人权保障。