2003年孙志刚事件发生之后，收容遣送制度引发了社会各界的非议，那么，就该时期的收容遣送制度而言，它究竟存在什么问题呢？笔者认为，从人权保障的角度来看，该制度存在如下两个方面的问题：

其一，该制度侵犯了公民为宪法所保障的人身自由权。

现行《宪法》第37条规定，“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”，“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”《立法法》第8条规定，“限制人身自由的强制措施”只能制定法律，而且，依照《立法法》第9条的规定，“限制人身自由的强制措施”属于绝对法律保留的范围，不能授权国务院先制定行政法规。但是收容遣送制度却严重违反了《立法法》的前述规定，侵犯了公民为宪法保障的人身自由权。按照国务院1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法（试行）》第2条和民政部、公安部制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则（试行）》第5条的规定，收容遣送的对象包括三类人员：（1）家居农村流入城市乞讨的；（2）城市居民流浪街头乞讨的；（3）其他露宿街头生活无着的。民政部门、公安机关对前述人员的收容遣送显然是违反其主观意愿的，这就在事实上限制了该类主体的人身自由权，然而，无论是国务院制定的《办法》还是民政部、公安部制定的《实施细则》显然都不属于法律，不符合限制公民人身自由的形式要求。从实践来看，收容遣送制度对人身自由的侵犯还不仅限于上述情形。依据广东省人大常委会制定的《广东省收容遣送管理规定》第9条的规定，应当收容遣送的人员包括七类：（1）流浪街头乞讨的；（2）露宿街头生活无着的；（3）流浪街头无监护人监护的精神病人或者智力严重缺损的；（4）轻生获救后，身份不明，暂无亲属、单位领回的；（5）被拐卖或者拐卖的妇女、儿童被解救后，暂无亲属、单位领回的；（6）无合法证件且无正常居所、无正当生活来源而流落街头的；（7）主动到收容遣送站求助，符合收容条件的。前述情形中除却第七种情形不涉及对公民人身自由的限制之外，其他诸种情形均涉及对公民人身自由的强制。而且该类情形明显超过了国务院制定的《办法》中所限定的三类情形。也就是说，广东省人大常委会通过地方性法规扩大了限制公民人身自由的情形，这就从根本上违反了《立法法》第8条和第9条的规定，严重超越了自身的立法权限范围，过当限制了公民的人身自由。(www.daowen.com)

其二，该制度与国际人权公约中规定的迁徙自由权存在冲突。

《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定，“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制。任何人进入其本国的权利，不得任意加以剥夺。”依据该规定，公民的迁徙自由包括三个方面：（1）国内迁徙的自由；（2）国际迁徙自由；（3）回归本国的自由。从世界范围来看，对于国际迁徙自由，各国普遍通过国内立法加以限制。但对于国内的迁徙自由，绝大部分国家的宪法均予以承认。根据对世界上142部成文宪法的统计，有81部宪法规定了迁徙自由，占总数的57%。^[14]清朝末年以来，我国多部宪法性文件中均规定了迁徙自由，如1912年的《中华民国临时约法》、1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中均规定了迁徙自由。1954年《宪法》制定时尽管对规定迁徙自由存在诸多争议，但最终拟定和通过宪法时还是写上了迁徙自由。该条规定在一定程度上为公民在国内不同地域之间的迁徙提供了宪法保障，但是从新中国成立后的社会管理实践来看，迁徙自由并未得到真正落实。从1955年6月到1957年12月，国家先后就“建立经常户口登记制度”、“防止农民盲流流入城市”、“制止农村人口外流”等问题发布了7个政策文件，限制了公民特别是农民的迁徙自由。1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，其中规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录用证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”^[15]在该规定的限制下，宪法中规定的迁徙自由权形同虚设，无法发挥实际的作用。1975年《宪法》中删除了迁徙自由的规定，1982年《宪法》中也没有恢复。从当时我国所处的经济环境来看，《宪法》中没有规定迁徙自由有其时代的背景和合理性。但是随着我国国内环境的改善，将迁徙自由写入《宪法》的时机已经逐渐成熟。因此，未来我国全国人大常委会批准国际人权公约的时候，未必见得会对该条款声明保留。因此，较为现实的处理办法似乎应该是：在适当的时候修改宪法，将迁徙自由写入其中，同时，根据特大型城市管理的现实需要，由全国人大及其常委会通过法律加以适度的限制和规范。为此，客观上就需要提前对包括收容遣送制度在内的诸项限制迁徙自由权的制度进行前期的清理，以便为批准《公民权利和政治权利国际公约》创造条件。