综观新中国成立以后我国劳动教养制度的产生发展历程，可以看出，劳动教养的性质经历了一个较长时期的演变发展过程。1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定：“劳动教养是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。”1980年国务院批转的《公安部关于做好劳动教养工作的报告》指出：“劳动教养是一种强制性的教育改造措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”1982年国务院批转的《公安部劳动教养试行办法》同《报告》相比，在“强制性教育改造措施”之前加上了“行政”两字。1990年国务院发布的《中国人权状况》白皮书指出：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”。1995年国务院发出的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》指出：“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”，将劳动教养表述为“治安行政处罚”。由于劳动教养性质在国家立法层面的长期不确定，致使劳动教养制度无法在法律处罚体系中确立地位，弄不清楚它与《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》以及《刑法》的关系，造成法律上的不公平感，以致将劳教混同于刑事处罚等等。国家立法层面的这种不一致进而影响到了人们在学理上对该问题的理解，形成了关涉该问题的不同学术主张。总体来看，国内学界目前关于劳动教养制度的性质主要存在以下几种观点：

第一，认为劳动教养不是刑事处罚，而是维护社会治安、预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。^[1]

第二，认为劳动教养是一种限制人身自由的行政处罚，而且是行政处罚中最为严厉的一种。^[2]

第三，认为劳动教养作为一种限制人身自由的具体行政行为，按照有关规定它是一种行政强制措施，但本质上来说又具有行政处罚的性质。^[3]

第四，认为劳动教养是一种刑罚之外的预防性司法处分，类似于西方刑法中的保安处分。^[4]

第五，认为劳动教养是一种行政强制，并且具有保安处分的功能。^[5]

笔者认为，劳动教养制度的性质界定方面之所以呈现如此众多的观点，除了国家立法层面的原因之外，还有实践层面的原因。从实践中劳动教养制度实施的具体情况来看，该制度在外观上呈现出行政处罚和刑事制裁的双重面相。一方面，劳动教养的适用对象主要针对那些违反治安处罚管理屡教不改的人，也就是通常人们所说的那种两头不接的人员（适用治安处罚嫌过轻但法院判刑又嫌过重）；另一方面，劳动教养在实践中往往被赋予变相刑罚的色彩。后者主要表现为：第一，一些地方公安机关对那些因为同案犯在逃等原因造成证据不足以证明其有罪、但又不足以排除其犯罪嫌疑的案件，在检察院不批捕或者退回补充侦查以后，采取所谓的“先行劳教”的做法。第二，劳教人员实际所遭受的惩罚力度已经超过了刑罚中的管制和拘役，甚至与刑罚中的三年以下有期徒刑相比，也有过之而无不及。第三，由于历史上的原因，劳教管理体制长期依附于劳改，一些劳教单位习惯于沿用管理犯人的办法来管理劳教人员，混淆了劳改与劳教之间的区别。上述几个方面在某种程度上加剧了人们对劳教制度的错误认识。(www.daowen.com)

那么，对劳动教养的性质究竟应该如何定位呢？

笔者认为，劳动教养在本质上就是一种行政处罚，它既不是一种刑罚，也不是行政处罚之外的其他什么行政强制或者行政强制措施，具体理由如下：

第一，刑罚是人民法院依据法定程序经审判之后对被确定有罪的罪犯采取的惩罚措施，它具有内容上的严厉性和操作实施上的司法性。与之相比，劳动教养显然不同。就适用对象来说，尽管实践中存在一些错误的极端做法，但是该制度不适用于罪犯却是事实。依据上文所引述的关涉劳动教养的法律文件，该制度适用的对象是行政违法行为人。而且，劳动教养制度是按照行政处理程序来操作实施的。

第二，行政强制本质上属于一种学理范畴，而不是一种与行政处罚、行政许可等行为相平行的具体行政行为。它在学理上常常被分为三种形式，即行政强制执行、行政强制措施、行政调查中的强制等。就第一种情形而言，它以被强制人负有行政法上的作为义务为前提，这一点是与劳动教养不同的；就第二种情形而言，它要么是为了预防或者消除某种危险状态，要么是为了制止某种违法行为，不具有惩罚的目的和性质。而且该种行为具有一个根本性的特点——临时性，这显然是劳动教养所不具备的。

第三，劳动教养制度的性质尽管在历史上曾经有不同的理解和定位，实践中也存在一些使人产生错误认识的做法，但是目前国家的法律文件中已经修正了先前的那种定位，前面所引用的1991年11月国务院新闻办公室发布的《中国人权状况》白皮书和1995年《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》就是典型的实例。上述两个文件尽管并不是国家的立法，但是就该种文件的性质、地位及影响来说，应该能够代表国家在这个问题上的基本立场。

综合上述几个方面的理由，笔者认为，劳动教养在性质上属于一种行政处罚。