诚如前述，立法机关的人权立法是贯彻落实我国宪法中人权保障条款的最佳路径。但是问题的症结在于：在长期的立法实践中，我国已经形成了一个“一元、两级、多层次”的立法体制，拥有立法权的主体不仅包括中央国家机关，还包括地方国家机关。其中，中央国家机关包括全国人大及其常委会、国务院、国务院部委及具有行政管理职能的直属机构，地方国家机关包括省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会，设区的市的人大及其常委会，以及它们各自对应的人民政府。此外，民族自治地方的人大、经济特区的人大及其常委会也有立法权。那么，立法机关的人权立法义务究竟由上述哪些立法机关承担呢？上述主体均有人权立法权，还是仅限于一定范围的立法机关，如限定于全国人大及其常委会？对此，学界的看法不甚相同，主要有两种观点：其一，无限制说。该观点认为，立法机关的人权立法义务是没有具体的层级要求和效力限制的，只要立法符合人权要求、体现人权内容的，都可以称为人权立法。其二，有限制说。所谓有限制说，是指立法机关的人权立法义务是需要遵守一定的规范层级和效力要求的，不是所有有关人权的立法都可以称为适当的人权立法，只有符合人权的规范层级和效力位阶的立法才可以是适当的人权立法。^[12]

笔者认为，有限制说更为可取。理由是：其一，不同位阶的法的立法权限范围不同。例如，宪法尽管本质上也是法，但它与其他法律规范形式迥然不同，宪法不可能过当地承担人权立法保障的责任，它只能相对稳定地纲领性确认人权。再如，依照立法法的规定，全国人大及其常委会有权制定法律，国务院有权制定行政法规，但法律和行政法规之间在立法事项范围方面不甚相同，基于法律保留原则，关涉人身自由的限制和剥夺、公民政治权利的剥夺、非国有财产的征收等事项只能由法律规定，如果国务院通过行政法规的形式制定了，该行政法规就将因为违反法律保留原则的规定而被视为违法。其他再如，依照立法法的规定，国务院部委和具有行政管理职能的直属机构只能制定执行性的规章，没有创制性规章制定权。因此如果在没有法律、行政法规的前提下制定关涉人权方面的规章的话就涉嫌违法。其二，对人权的形成和限制往往是一个问题的两个方面。诚然，除却《立法法》第8条所确定的法律保留事项之外，国务院和全国人大及其常委会之间、地方省级及设区的市的人大及其常委会与中央国家机关之间、地方省级及设区的市的政府与中央政府之间在具体立法事项方面并不存在具体的界分，因此理论上国务院、地方人大及其常委会、甚至地方人民政府均可以承担人权立法方面的义务，而且在直观上该种立法或许更有利于贯彻落实宪法中的人权保障义务。但是由于对人权内容的形成和对人权的限制是结构性关联在一起的，因此诸多主体对人权事项的立法介入往往在事实上会走向人权保障的反面。立基于此，笔者认为，从实证的角度来看，立法机关内部在人权立法义务的承担方面存在着事实上的限制。具有立法权的国家机关应按宪法和立法法的规定，承担各自的人权立法义务。从应然的角度来看，人权立法义务应该结构性地由全国人大及其常委会来承担，国务院和其他国家机关不宜承担人权立法保障义务，而且无论是创制性的还是执行性的人权立法均不宜由全国人大及其常委会之外的国家机关承担。(www.daowen.com)

如果前述主张能够成立的话，笔者进而想提出的问题是：全国人大及其常委会的人权立法究竟应该采取什么样的方式？也就是说，采取分散式的人权立法模式还是集中式的人权立法模式。所谓分散式的立法模式，是指由一个立法机关对宪法规定的各个基本权利制定专门的法律，详细规定该基本权利包括的内容、保障的范围、限制的界限、违反时应承担的法律责任等，为人们基本权利的行使和国家机关对基本权利的规范提供直接的法律依据。所谓集中式的立法模式，是指制定一个专门的人权法文件，对宪法中规定的基本权利的内容、界限、原则等加以具体化，为立法机关制定专门的法律提供价值的指引、原则的要求。^[13]从我国目前的人权立法现状来看，我国采取的人权立法模式是分散式模式，人权立法的法律规范形式既包括法律，也包括行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例，甚至规章中也有关涉人权方面的内容。上述人权立法现状固然可以在一定程度上鼓励不同类型立法主体人权立法的积极性，但是其弊病也非常明显的，例如人权的立法位阶不高、保护力度不够、对人权限制较多、人权保护范围不广等。笔者认为，要想从根本上贯彻落实宪法中的人权保障义务，应该考虑由全国人大制定一部专门的人权法，由其对宪法中所规定的诸项基本权利作统一的规定，明确基本权利的范围、种类及保护方式等细节内容，同时逐步限制乃至废除其他诸种类型的人权立法。但是笔者认为，该种专门性的人权法在性质上应该确定为法律，而不能提升为宪法，否则人权保护实践中将有可能引发其他层面的诸种问题。近年来，国内越来越多的学者提出通过法律进行人权立法的主张。例如有学者指出，“基于人权在整个国家宪法中的根本法地位可以看出，立法机关的人权立法形式只能是狭义的法律形式，而不能是法律以下的规范形态。”“由行政机关以行政法规的形式对基本人权进行规定是不符合人权立法的规范层级和效力位阶的。”^[14]当然，从目前中国的人权立法实践来看，由于制定统一的人权法的时机尚不成熟，通过行政法规等法律规范形式进行人权立法有其一定的现实合理性，但从未来长远的角度来看，进行集中性的、法律样式的人权立法更有助于对人权的立法保障。