（一）职能定位

笔者认为，审判委员会未来的改革方向，是在保留和优化其作为最高审判组织的审判职能的同时，更加突出和注重其作为最高审判指导机构的新角色，其主要职责是依法履行指导职责，保障公正及时裁判，促进法律适用统一^[57]。与此同时，审判委员会仍将承担作为最高审判组织和审判管理机构的重要角色与功能，依法行使重大疑难案件裁判权和审判工作管理职责，但应当对审判委员会裁判案件范围进一步限定。审判委员会的几项职能之中，审判指导应当居于基础和核心地位，其他所有职能包括案件裁判，都是围绕审判指导并为之服务的辅助性职能。只有明确此点，才能更好地在法治原则下推进审判委员会的改革创新，也才能真正将审判委员会从过于繁杂和量大的其他事务性工作特别是案件讨论中解脱出来，使之成为名副其实的最高审判指导机构。

（二）职能创新

突出指导，限缩优化议案议事，强化事前研究论证。明确了审判委员会主要作为最高审判指导机构的角色定位，创新职能运行机制是决定审判委员会能否真正发挥好作用的关键。创新职能运行机制，关键是做到两个方面，指导职能要强化，辅助职能要优化。一方面要强化审判指导。要进一步扩大审判委员会议案范围，增加议案数量，提升议案质量，增强指导实效。另一方面要优化辅助职能特别是案件裁判职能。审判委员会的案件裁判职能是基于法律规定，必须保留但有进一步优化的必要和空间，即对上报审判委员会讨论的案件范围应当严格限定为确属重大疑难案件：一是事实、证据无争议，主要是在法律适用上存在重大疑难并具有示范价值，换言之，审判委员会原则上只讨论法律适用问题，不介入事实与证据论争。二是建立上报案件的问题识别机制，上报案件的法官应当对案件事实和证据负责，并将事实问题与法律适用问题进行区分，严格把好法律适用问题识别的第一关；第二关由专业法官会议或审判委员会下设的专业化审判指导小组负责，指导小组在认真研究基础上提出参考意见供审判委员会参考。三是在认真分析审判工作态势和法律适用难点基础上，对审判委员会每年讨论案件的数量和比例作出合理限定，并进行动态调整。

（三）指导平台

着力构建四级指导平台：审委会全体会议实行月或季度例会制，会议要少而精，集中讨论重大议事议案，做好系统指导；依审判不同领域设置的专业化审判指导小组会议讨论各专业类型案件和相关议案，提供专业意见建议，做好专业指导；审委会专职委员作为审判专家专事审判指导工作，重点抓好重大疑难案件指导和重要议案指导；审判委员会其他委员结合分管负责工作，做好个别和具体指导，形成以审判委员会全体会议一级平台、专业化指导小组会议二级平台为主渠道，专业法官会议三级平台为补充，共同形成大小有别、专兼互补、上下联动的审判委员会三级指导平台体系。与此同时，还要建立相应的载体，及时反映指导情况，发布指导规则，交流指导经验，增强指导效果。可以考虑设立审判委员会公报刊登审委会确认的指导性案例，设立审判委员会快报及时反映指导情况动态，并可以结合审判工作需要设立专刊集中刊登相关专业审判领域的指导成果。

（四）操作进路

首先，作为一至两年的近期目标，中基层法院可以率先就强化审判委员会指导职能、优化案件裁判职能积极进行探索创新，积累经验，提出建议，为推进此项改革奠定实践基础；其次，作为二至三年的中期目标，可以考虑由最高法在深入调研和总结各地法院改革经验基础上，尽快研究制定加强审判委员会改革的专门文件，明确提出以强化审判指导职能、优化裁判职能为主要目标，将改革实践中的成熟经验固定、提升并进行推广；再次，作为三至五年的中长期目标，由最高法在调研基础上及时报请全国人大修改人民法院组织法和三大诉讼法，对审判委员会制度及时进行修订完善，明确审判委员会作为最高审判指导机构的法律属性、主要职责和运行方式，以更好地发挥审判委员会的作用。

【注释】

[1]姜伟：《司法体制综合配套改革的路径和重点》，载《中国法学（文摘）》2017年第6期。

[2]蒋惠岭：《司法改革第二季：明确综合配套改革方向，深化司法体制改革》，载《人民法院报》2018年7月13日。

[3]严剑漪、邱悦：《上海启动司法体制综合配套改革》，载《人民法院报》，2017年9月30日第4版。

[4]严剑漪、邱悦、张硕洋：《上海法院全面推进司法体制综合配套改革确定8个方面136项具体改革任务》，载《人民法院报》2017年11月3日第1版。

[5]2017年7月，卓泽渊教授在基层治理与法治四川建设论坛上直言，要更加重视和充分发挥地方和基层在推进司法改革创新方面的先发优势、原创实践和特色经验。

[6]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。央视网，2014年12月2日。

[7]龙宗智教授指出，即使对司法应循规律形成一定共识，但因主客观原因及条件限制，一些非理性因素仍然顽强地产生影响，依循规律的司法运行仍需长期努力；同时，司法逻辑的运行须有社会条件，社会的改革也许更重于司法改革本身。参见龙宗智：《司法的逻辑》，载《中国法律评论》2018年第3期。这里更强调的无疑是改革的重要关联要素的配套程度。

[8]参见郭彦主编：《理性 实践 规则 刑事庭审实质化改革的成都样本》，人民法院出版社2016年版，第1-22页。

[9]胡仕浩、马渊杰：《司改2017：滚石上山再向前》，载《人民法院报》2018年1月15日。

[10]龙宗智：《司法改革：回顾、检视与前瞻》，载《法学》2017年第7期。

[11][美]格雷格·伯曼、奥布里·福克斯：《失败启示录》，何挺译，北京大学出版社2017年版，第186-196页。

[12]陈瑞华：《比较刑事诉讼法》，中国人民大学出版社2010年版，第433-434页。

[13][意]简玛利亚·阿雅尼、魏磊杰编：《转型时期的法律变革与法律文化》，魏磊杰、彭小龙译，清华大学出版社2011年版，第21页。

[14][美]格雷格·伯曼、奥布里·福克斯：《失败启示录》，何挺译，北京大学出版社2017年版，第3页。

[15]胡仕浩、马渊杰：《司改2017：滚石上山再向前》，载《人民法院报》2018年1月15日。

[16]参见郭彦主编：《理性 实践 规则 刑事庭审实质化改革的成都样本》，人民法院出版社2016年版，第447-524页。

[17]郭彦主编：《优化 协同 效能 人民法院内设机构改革的成都实践》，人民法院出版社2018年版，第286-370页。

[18]Freeman R.E.Strategic，Management：A Stakeholder Approach.Pitman Publishing：Boston，MA，1984.

[19]郭彦主编：《优化 协同 效能 人民法院内设机构改革的成都实践》，人民法院出版社2018年版，第230-231页。

[20]陈瑞华教授指出，深化司法改革既要注重顶层设计和统筹配套，更要重视地方法院的鲜活改革实践，并将其中的成功经验推广为普遍的法律规范。参见陈瑞华：《司法体制改革导论》，法律出版社2018年版，第182页。

[21]参见幸学平：《习近平改革方法论·牵住“牛鼻子”》，新华网，2018年8月20日登录。

[22]应当说明，笔者系在狭义语境上使用上司法权概念，即司法权主要是指审判机关依据国家宪法和法律规定而行使的审判权及其他相关权力，主张案件审判管理权属于司法权“第三权”也是从这一意义上而言。

[23]苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，载《中外法学》1999年第5期。

[24]客观地讲，理论研究与司法实践的疏离与脱节，仍然是影响司法改革理性深化的重要原因之一。正如有的学者所言，由于近些年来我国法学研究所采取的知识—文化法学进路，“法学研究的‘问题源’更多地产生于法学人在知识谱系中所形成的某些认知，而实践中存在的大量需要从理论上加以讨论的问题，则很难进入到法学人的视野”（顾培东：《也论中国法学向何处去》，载《法学研究》2009年第1期）。陈瑞华教授指出，“在司法改革问题上，当前最需要的是对一系列基本理论问题的冷静分析和对一些司法改革举措的理性反思”（陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，载李富成主编：《北大法治之路论坛》，法律出版社2002年版，第369页）。胡夏冰博士认为，“我国既存的司法改革实践是在缺乏对司法权基础理论问题认真研究的基础上展开的……这不仅增大了司法改革的成本，同时也不利于改革目标的实现”（胡夏冰：《司法权：性质与构成的分析》，人民法院出版社2003年第一版，第333页）。

[25][英]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞译，三联书店1997年版，第165页。(www.daowen.com)

[26][法]托克维尔：《论美国的民主》（上），董果良译，商务印书馆1997年版，第110页。

[27][日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新译，中国政法大学出版社2002年版，第64页。

[28]程春明：《司法权及其配置》，中国法制出版社2009年版，第253页。

[29][英]卡罗尔·哈洛等：《法律与行政》（下），杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第1097页。

[30]季卫东：《秩序与混沌的临界》，法律出版社2008年版，第166页。

[31]笔者认为，这一双轨制架构使我国的司法运行过程更多地体现出达玛什卡所指的科层型司法的特征，而在科层型司法语境下，案件质量控制作为一种审判管理手段恰是公正、有序的司法活动的重要保障。参见[美]达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第75页。

[32]苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，载《中外法学》1999年第5期。

[33]胡夏冰：《司法权：性质与构成的分析》，人民法院出版社2003年版，第242页。

[34][美]波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，第130页。波斯纳法官在该书中讲到一个有意思的现象，说美国许多联邦地区法官对美国法院管理局汇编的案件统计数据季报非常敏感，因为那展示一位法官有多少件案件被告诫处理时间超过了特定时间长度，以致法官会在报告期结束前拒绝某个案件，在下一个报告期开始时又可以重新提出此案，以便改善自己的统计数据（这令人想起我国个别地区有的法院和法官在司法统计年度即将届满时往往不乐意受理新案，因为这样会使审判质效数据下降）。联邦地区法官同样也不喜欢自己的司法决定被撤销，毕竟裁判被撤销可能隐含了批评而不仅仅是分歧。这表明，虽然属于不同法系传统和制度模式，但从审判管理角度来看，审判质效数据对法官的影响确实明显和重要，也表明审判质效数据可以成为审判管理的一个重要手段和引导途径。

[35][日]棚赖孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第267页。

[36]参见最高人民法院司法改革小组编：《美英德法四国司法制度概况》；宋冰编：《读本：美国与德国司法制度与诉讼程序》；陈业宏等著：《中外司法制度比较》；孙谦、郑成良编：《中国的检察院、法院改革》；最高人民法院与荷兰驻华大使馆主办的“法院管理制度改革比较研讨会”相关资料。

[37]陈业宏等著：《中外司法制度比较》，商务印书馆2001年版，第158页。

[38]转引自汤维建：《美国民事司法制度与民事诉讼程序》，中国法制出版社2001年版，第291-293页。

[39]Manual for Complex Litigation（3rd）1994，Federal Judicial Center，Washington DC.

[40][美]达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第168页。

[41]David Gladwell：“Modern Litigation Culture：The First Six Months of the Civil Justice Reforms in England and Wales”，Civil Justice Quarterly Vol.19，January，2000，pp.10.

[42]据了解，该制度来源于美国，1983年被《美国联邦法院民事诉讼规则》第16条正式采纳。参见江伟、刘荣军：《英国民事诉讼制度改革的新动向》，陈光中、江伟：《诉讼法论丛》第1卷，第377页。

[43]欧文：《向民事司法制度中的弊端开战》，载《人民司法》1999年第1期，第53页。

[44]Caseflow Management.An assessment of the Ontario pilot projects in the Ontario Court of Justice，Ministry of the Attorney General，Ontario 1993，p.4.

[45]Ontario Civil Justice Review（March 1995，p.171）.

[46]转引自Access to Justice.The Woolf Interim Report，p.25.

[47]汪习根主编：《司法权论》，武汉大学出版社2006年版，第96页。

[48]胡夏冰：《司法权：性质与构成的分析》，人民法院出版社2003年版，第235- 266页。

[49][日]三月章：《日本民事诉讼法》，五南图书出版股份有限公司1996年版，第199页。

[50]台北《法学丛刊》第168期，第142-143页。

[51]关于审判委员会职能定位与工作程序，主要依据来自《最高人民法院审判委员会工作规则》，审判委员会因而呈现出一些立法无法反映的特征，而这也成为学者争议焦点之一。见陈瑞华：《正义的误区——评审判委员会制度》，载《北大法律评论》第1卷第2辑，第387-388页。

[52]诚如学者所言：“从司法决策的角度来看，审判委员会无疑是各个法院中的最高权力机构。”参见程春明：《司法权及其配置》，中国法制出版社2009年版，第218页。

[53]胡夏冰：《司法权：性质与构成的分析》，人民法院出版社2003年版，第245-246页。

[54]转引自傅郁林：《审级制度的建构原理》，载《中国社会科学》2002年第4期。

[55]司法评判的价值整合在审判中有着极为重要的作用（参见汪习根：《司法权论》，武汉大学出版社2006年版，第370页），而审判委员会在这方面无疑具有更强的综合性优势。

[56]程春明：《司法权及其配置》，中国法制出版社2009年版，第219页。

[57]有学者主张，仍应肯定一段时期内一定条件下审判委员会的职能和作用，因此可以逐步改革为一个咨询性机构，佛山中院的改革也持此思路。参见章武生：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年版，第667-670页。