所谓海关行政处罚自由裁量权,是指海关行政处罚的实施主体,在法律法规等相关规定的范围、幅度内,自行判断、选择是否作出行政行为,或以何种方式、范围、幅度、期限作出行政行为的权力。《海关法》《行政处罚法》以及《海关行政处罚实施条例》均赋予海关行政处罚实施主体大量的自由裁量权,其可分为以下几种类型。

(一)是否作出行政处罚的自由裁量权

对于走私或违反海关监管规定的行为,海关有权选择是否作出行政处罚。这在海关行政处罚的自由裁量中占有非常大的比例。如《海关行政处罚实施条例》第30条规定:“未经海关注册登记和未取得报关从业资格从事报关业务的,予以取缔,没收违法所得,可以并处10万元以下罚款。”10万元以下罚款,即由海关决定是否处罚。

(二)选择处罚方式的自由裁量权

在海关对行政相对人作出行政处罚时,可以根据情形自主决定选择何种方式。比如,《海关行政处罚实施条例》第20条规定:“运输、携带、邮寄国家禁止进出境的物品进出境,未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的,予以没收,或者责令退回,或者在海关监管下予以销毁或者进行技术处理。”这类条款为数不多,所占比例较小。

(三)在幅度范围内选择处罚的自由裁量权

此类条款是海关行政处罚自由裁量权体现最为集中的部分,在《海关行政处罚实施条例》中占据比例最大。例如第18条规定,“有下列行为之一的,处货物价值5%以上30%以下罚款,有违法所得的,没收违法所得”。除处罚数额、比例等之外,还包括了在期限幅度的选择。第28条规定:“报关企业、报关人员非法代理他人报关或者超出海关准予的从业范围进行报关活动的,责令改正,处5万元以下罚款,暂停其6个月以内从事报关业务或者执业;情节严重的,撤销其报关注册登记、取消其报关从业资格。”海关可在6个月的范围内决定暂停3个月或4个月。(www.daowen.com)

(四)对事实性质认定的自由裁量

如《海关行政处罚实施条例》第64条规定,“本实施条例下列用语的含义是:……‘合理数量’,指海关根据旅客或者收件人的情况、旅行目的和居留时间所确定的正常数量”。“其他违法行为”“合理数量”,均属于海关可以自由裁量的范围。

为了规制海关行政处罚主体自由裁量权的行使,海关总署制定了若干裁量基准,供各直属及隶属海关参考执行。如海关总署于2016年颁发的《海关行政处罚幅度参照标准》针对《海关行政处罚实施条例》第9条、第14条、第15条、第17条、第18条、第19条等条款的适用作出了细致的裁量基准。

办理案件时应注意,《海关行政处罚幅度参照标准》仅是海关系统的内部文件,在行政复议和行政诉讼中,海关部门、法院均不会在文件中明文引用该规定。但一般而言,只要处罚在该规定的标准之内,海关复议机关会予以维持原处罚决定。行政诉讼中,人民法院认为行政处罚明显不当时,可以判决变更。

2021年修订的《行政处罚法》第34条明确规定“行政处罚裁量基准应当向社会公布”。相信各行政机关,包括海关会陆续公布处罚适用标准,这个问题带来的困扰将不复存在。