1.效力等级不高、体系化不强

我国对第三方支付极为重视，颁布的规范性文件非常多。尽管《电子签名法》、《反洗钱法》和《电子商务法》等法律对第三方支付有所涉及，但主体仍是中国人民银行制定的行政规章。央行既是立法者又是执法者，在制定规范性文件时难免具有部门利益，而在行使监管职权时又缺乏来自其他部门的有效监督。第三方支付作为互联网与金融相结合的产物，不仅涉及金融，还涉及通信、技术、竞争等，仅仅依靠央行主导制定的规范性文件远远不够。

此外，当前立法体系略显零散，内容相对杂乱。[3]从立法顺序来看，都是在第三方支付实践中某一问题亟须解决时才进行立法，并无立法规律可循。当然在一定程度上这种立法状况也是情理之中的，因为互联网金融的复杂性导致难以对第三方支付进行超前规制。此外，鉴于第三方支付的行业特性明显，对其大多依行政法规进行监管，如《支付业务许可证》的申请、备付金银行的监督责任等，而未重视对主体之间民事关系的调整。尽管对此能够以现行民事规范性文件进行调整，但毕竟缺乏针对性。

2.市场准入严苛、退出后续制度欠缺

《非金融机构支付服务管理办法》及《支付实施细则》规定：从事支付业务要有《支付业务许可证》；根据从事支付业务范围的不同，规定了一亿和三千万的实缴注册资本要求；并对主要出资人规定了限制条件。支付业务涉及资金安全，严格的市场准入有利于建立第三方支付平台的公信力，有利于防范、化解金融风险。但较高的市场准入标准有可能将具有创新力和发展潜力的公司拒之门外，使早前从事支付业务的公司在监管不严甚至没有监管的情况下抢占先机，也极易引发行业垄断。此外，还有可能导致意图进入第三方支付行业的中小企业不惜铤而走险无照经营，或采取与有证企业利益分成的方式违规经营。尽管《非金融机构支付服务管理办法》规定不能转让、出租、出借许可证，但对这种行为行政处罚过轻。[4]

《非金融机构支付服务管理办法》明确了第三方支付平台的两种退出方式：申请退出与责令退出，但是对第三方支付平台退出后如何保护客户权益等，《支付实施细则》并没有作出具体规定。支付机构申请终止支付业务的，应提交客户合法权益保障方案以及支付业务信息处理方案。《支付实施细则》细化了这两方面的内容，规定了客户知情权、隐私权、选择权，以及支付业务信息处理方案。但对于违反上述义务的法律责任却没有特别规定，只能运用兜底条款，其他损害客户合法权益或危害支付服务市场的违法违规行为。支付机构在经营中存储了大量客户信息，包括客户姓名、身份证号、银行卡号、交易记录等。如果支付机构在退市时没有妥善处理上述信息，极有可能引发大规模侵权事件，严重影响社会秩序。尽管兜底条款能够在一定程度上进行应对，但较之于对该问题作出明文规定，其效力与适用性仍显不足。考察国内第三方支付公司的支付服务协议或章程，几乎都未对终止业务时如何保障用户权益作出说明。这种情况直接导致第三方支付平台退市时，用户权益难以得到保障。目前，我国第三方支付平台已处于洗牌期，平台公司一旦解散，用户资金、账号及账号中的信息将面临风险。因此，有必要对第三方支付平台退出时用户权益保障机制进行立法补缺。

《非金融机构支付服务管理办法》第39条规定：“支付机构因解散、依法被撤销或被宣告破产而终止的，其清算事宜按照国家有关法律规定办理。”从常理来看，本条规定可以指向《企业破产法》。《企业破产法》规定，债务清偿顺序为，先支付破产费用和共益债务，其次是职工类债权，再次是其余的社会保险费用和税款，最后才是普通破产债权。在支付机构清算时，客户作为债权人其受偿权排得非常靠后，是否有违保护客户权益的立法精神？对比《商业银行法》“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”的规定[5]该规定有利于激发存款人存款的积极性，将其适用于支付机构也是合理的。但是，《非金融机构支付服务管理办法》将支付机构界定为非金融机构，直接适用《商业银行法》似乎不太妥当。可以说，该问题缺乏明确指引，不利于支付机构顺利退出市场。(www.daowen.com)

3.沉淀资金管理缺乏有效监管

沉淀资金通常包括两种：一种是在交易中买卖双方付款与收款之间的时间差导致货款暂存于第三方支付平台账户；另一种是非交易情况下暂存于平台账户的资金，如用户为使用方便而提前存入资金，再如因交易未成功导致的退款暂存于平台账户。《非金融机构支付服务管理办法》对沉淀资金的归属作出明确规定，“支付机构接受的客户备付金不属于支付机构的自有财产”。对于沉淀资金如何运用，《存管办法》规定，沉淀资金应存入专用账户，并对沉淀资金的用途作出了严格限制。实践中，许多平台，尤其是无牌照平台，将沉淀资金挪作他用。由于没有明确的罚则，导致对沉淀资金的监管缺乏力度。但从另一方面讲，在严格控制平台质量并辅之以保障措施的情况下，应适当允许平台以沉淀资金进行投资，避免资源浪费。

对沉淀资金产生的利息，现行规范性文件并未对其归属作出安排。学理上讲，沉淀资金及其作为孳息的利息应当属于同一人所有。但实践中，由于支付机构发展初期为吸引客户而免费提供服务，沉淀资金的利息就成为其盈利的主要来源。支付机构一般会以格式条款确认自己对利息的所有权。为支持创新企业的发展，将利息归属于支付机构也是政策使然。随着支付机构的逐步发展，一些业务开始收费，其营利渠道不断增加，因此应当重新考虑利息归属。但是，由于客户群体极其庞大、账户极为分散，将沉淀资金的利息每天返还给客户也不具有可操作性。此外，第三方支付大多为小额交易，将利息返还到账户的实际意义不大。不过，这并不意味着客户失去利息所有权，立法应考虑如何发挥该笔资金的最大价值，既降低利息派发成本，又能够保护客户财产权。

4.信息披露义务及客户交易安全机制不健全

《非金融机构支付服务管理办法》规定，支付机构应当有健全的风险管理措施，但是并未涉及支付机构的风险披露义务。《非金融机构支付服务管理办法》规定了第三方支付平台保护客户信息的义务，《支付实施细则》规定平台不允许泄露客户个人信息等，但缺乏保护个人信息的具体操作要求。《电信和互联网用户个人信息保护规定》也体现了对消费者信息的保护，但过于概括。平台因内控不健全而泄露客户信息时，监管机构无法及时掌握，当前立法对个人信息安全保障缺乏有力的监管措施。

此外，当前立法大多规定相关主体的行政或刑事责任，对于民事责任却未提及，极易导致民事争议。按照过错责任原则，作为原告的客户需要承担举证责任，以证明支付机构侵害了自己的合法权益。但实践中，大多数资料都由支付机构保存，同时又涉及很多技术问题，客户承担举证责任确实有些困难。但是，如果适用无过错责任原则，将导致支付机构不得不应对各种纠纷，显然不利于企业的发展。鉴于支付平台就具有很强的特殊性，单纯以《侵权责任法》或《合同法》解决支付纠纷，显然是不充分的。