在生态文明建设的过程中，私人资本的进入往往取决于政府财政投入的水平，财政投入代表着国家政策的导向和支持力度。因此，环境保护财政支出作为财政支出中导向最直接和最明确的科目，对生态文明建设的工作开展具有重要意义。随着全社会对生态文明建设重视程度的不断提高，国家对生态环境保护的投资也在逐年增加。政府的财政投入一方面为生态文明建设创造了良好的投资环境，吸引社会资本进入该领域；另一方面政府的财政支持可以有效规范生态文明建设各方主体的行为，保障生态文明建设工作的顺利开展。因此，本节主要对促进生态文明建设的财政政策进行梳理和阐述，包括环境保护财政支出、环境污染治理投资、财政转移支付和政府绿色采购等内容。

（1）环境保护财政支出

促进我国生态文明建设的财政政策中环境保护的财政支出是最直接也最主要的政策手段。然而，我国真正将环境保护支出纳入财政体系的时间尚短。2006年，环境保护才正式纳入我国的财政预算。2007年1月1日，依据财政部制定的《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》，我国开始全面实施政府收支分类改革，首次单独设立了“211环境保护”支出功能科目。由表3-1可以看出，2007年，我国财政用于环境保护的支出为995.82亿元，占财政支出总额的2%。到2016年，这一数值增长至4734.82亿元，占财政支出比重也达到2.52%，从2014年至2016年连续三年超过了2.5%，且支出总额与2007年相比提高了4.75倍，增长速度超过了财政支出总额的增幅。

虽然环境保护财政支出的规模在不断扩大，占比也有所提高，但环境保护作为公共支出科目，在财政资金投入上与其他公共财政支出项目的差距还是很大。从财政支出增长率看，环保财政支出2016年与2015年相比，甚至降低了近0.21个百分点。从环保支出占财政支出比重看，2016年环保支出所占比重仅为2.52%，在所有财政支出项目中排在第11名^[2]。该项支出的财政资金比重较低，将直接影响环境质量改善，影响对社会环境治理资金的拉动效应，导致资金投入总体偏低。

表3-1　2007～2016年环境保护财政支出与财政总支出情况^[3]

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从表3-2可以看出自2007年至2016年全国各省（市、自治区）的地方财政一般预算支出（以下简称“财政支出”）规模都在不断扩大，但各省（市、自治区）的增长速度和财政支出总规模存在显著差异，如海南省2007年财政支出245.2亿元，2016年财政支出上升到1376.48亿元，提高了5.6倍，是增长速度最快的省份，但从2016年的财政支出规模看海南省仅排在倒数第二位；辽宁省2007年财政支出1764.28亿元，2016年财政支出上升到4577.47亿元，仅提高了2.6倍，其2016年的财政支出规模排在第15名。

表3-2　2007～2016年全国各省（市、自治区）地方财政一般预算支出^[4]单位：亿元

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从表3-3的数据看，全国各省（市、自治区）地方环境保护财政支出（以下简称环保支出）总额是在不断提高的，但各省（市、自治区）的环保支出状况同样存在较大的差异性，与财政支出的表现对比，呈现了差别较大的情况。如福建省2007年环保支出9.7亿元，2016年环保支出上升到130.35亿元，提高了13.44倍，是增速最快的省份；四川省2007年环保支出71.16亿元，2016年环保支出上升到166.35亿元，仅提高了2.34倍，原因是2007年环保支出基数较大，后期增幅较小；从2016年的环保支出规模看，福建省排名16位，而四川省排在第8位，然而，财政支出增幅最快的海南省，2016年的环保支出总额排名倒数第二，2007年至2016年的环保支出增幅仅5.73倍。

表3-3　2007～2016年全国各省（市、自治区）地方环境保护财政支出^[5]单位：亿元

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从表3-4数据中可以看出全国各省（市、自治区）环保支出占地方财政支出比重（以下简称支出比重）存在很大的差异性。从2007～2016年的数据中看出，有支出比重上升较快的地区，如北京市提高了3.88个百分点，上升了3.16倍；也有支出比重呈现下降趋势的地区，如四川省下降了1.97个百分点，下降了1.95倍。从2016年的数据看，北京市排在第一名，四川省排名第25。

表3-4　2007～2016年全国各省（市、自治区）环保支出占地方财政支出比重^[6]单位：%

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2.环境污染治理投资

表3-5　2007～2016年环境污染治理投资情况^[7]

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从环境污染防治投资总量上分析，20世纪80年代以后，我国将环境保护纳入国民经济计划，但整体投入偏少。“六五”至“八五”期间，全社会环境保护投入只占同期GDP的0.7%左右。从“九五”时期开始环境保护投资呈现快速增长趋势，至“九五”期末，环境保护投资总额达423443.6亿元，占同期GDP的0.83%；“十五”期间的环境保护投资总额占GDP比重均超过1%^[8]。从表3-5中数据看，工业污染源治理投资总额从2007年552.39亿元提高到2016年819亿元，环境污染治理投资占GDP比重也是逐年提高，从2007年的1.25%到2012年的1.53%，2016年为1.24%，虽然有所回落，但总体持平。与国际上发达国家比较，中国污染治理投资需求与实际投入的资金缺口仍然较大。

从表3-6数据中可以看出我国各省（市、自治区）环境污染治理投资规模在不断扩大，但各省（市、自治区）的环境污染治理投资额度和增长速度方面都有较大的差距。如新疆维吾尔自治区2006年环境污染治理投资23.3亿元，2014年环境污染治理投资上升到392.4亿元，提高了16.84倍，增长速度远远超过其他地区；从2014年的环境污染治理投资额度看，排在第8位。辽宁省2006年环境污染治理投资145.8亿元，超过新疆维吾尔自治区6倍多，而2014年环境污染治理投资额度为271.5亿元，仅上升了1.86倍；2014年的环境污染治理投资额度仅排在第16位，远低于新疆维吾尔自治区。

表3-6　2006～2014年全国各省（市、自治区）环境污染治理投资总额^[9]单位：亿元

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分析表3-7的数据可以看出，全国各省（市、自治区）工业污染治理完成投资的规模在不断提高，但提高的幅度有限，而2006～2014年间区域间的工业污染治理完成投资存在有的地区有大幅度提高（如青海省2006年工业污染治理完成投资0.78亿元，2014年环境污染治理投资提高到7.45亿元，增长了9.59倍，是增长速度最快的省份。但从2014年的投资总额看，却排在倒数第三位），也有的地区出现了下降的趋势（如辽宁省2006年工业污染治理完成投资52.05亿元，2014年环境污染治理投资下降到38.22亿元，减少了1.36倍，2014年的投资总额排名第八）。

表3-7　2006～2014年全国各省（市、自治区）工业污染治理完成投资^[10]单位：亿元

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从表3-8中可以看出，2006～2014年全国各省（市、自治区）环境污染治理投资占GDP比重总体有所提高，但提高幅度并不大，辽宁省、吉林省、广东省、海南省、重庆市和宁夏回族自治区2014年的占比还低于2006年。增长幅度最大的新疆维吾尔自治区从2006年0.77%的占比提高到2014年的4.24%，增长了5.51倍，其2014年的占比总量也排名全国第一。

表3-8　2006～2014年全国各省（市、自治区）环境污染治理投资占GDP比重^[11]单位：%

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（3）财政转移支付

表3-9　2007～2016年中央、地方环境保护支出情况^[12]单位：亿元

生态补偿是我国促进生态文明建设财政转移支付手段的重要组成。2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》（国发［2005］39号），要求“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”。2006年颁布的“十一五”规划纲要提出“要按照‘谁开发谁保护、谁受益谁补偿’的原则，加快建立生态补偿机制”。2007年8月，国家环保总局发布《关于开展生态补偿试点意见》（环发［2007］130号），提出在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护四个领域开展生态补偿试点。2011年颁布的“十二五”规划再次重申要“加快建立生态补偿机制”，并进一步明确提出：要“加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金。推行资源型企业可持续发展准备金制度。”2012年召开的党的十八大报告中提出，要大力推进生态文明建设，建立体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度。建立和完善生态补偿机制，促进生态与环境保护，已经成为我国当前面临的一个重大课题^[13]。

我国在建立生态补偿机制的过程中，也一贯注重发挥政府的积极作用。近年来，中央政府和地方政府以财政制度为核心，进行了多种形式的生态补偿制度探索与建设。2012年以来，中央政府每年通过财政转移支付安排的生态补偿资金总额接近800亿元人民币。表3-9中，从2007～2016年中央、地方环境保护支出情况看，中央环保转移支付的额度不断增加，从2008年的974.09亿元，最高增加至2012年的1934.77亿元，总体支出额度不断上升，从一个侧面凸显出国家对环境保护和生态文明建设的重视程度也在不断提高。总体而言，我国生态补偿财政制度的建设还处于探索过程中。

我国生态财政转移支付也有其固有的缺陷。包括纵向转移支付中，中央对地方支付的效率等问题；横向转移支付中，对于地区间的污染溢出，缺乏制度对横向转移支付进行规范，区域间协同效应极低，甚至会产生更严重的污染等问题。

（4）政府绿色采购

我国的《十三五规划纲要》中提到：“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型和环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化，建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。”政府绿色采购是指政府在提高采购质量和效率的同时，应该从社会公共的环境利益出发，综合考虑政府采购的环境保护效果，采取优先采购与禁止采购等一系列政策措施，直接驱使企业的生产、投资和销售活动有利于环境保护目标的实现。据统计，2016年我国政府采购规模为17305.34亿元（为2004年政府采购总额的8.1倍），为当年全国财政支出的11.4%，为当年国内生产总值（GDP）的2.7%；2015年，全国政府采购规模首次突破2万亿元，达到21070.5亿元，比上年增加3765.2亿元，增长21.8%；至2016年，我国政府的采购规模已经达到25731.4亿元，较上年增加4660.9亿元，增长22.1%，占全国财政支出和GDP的比重分别为11%和3.5%^[14]。由此可知，政府采购已经成为我国国民经济中不可或缺且无法忽视的重要领域，政府采购的绿化程度将会对我国经济社会和生态文明建设的发展进程产生直接的影响。