1999年的坦佩尔峰会开启了新一轮谈判的序幕，认为欧盟一体化的战略目标是建立“欧洲共同避难体系”，即CEAS（Common European Asylum System），并且决定分两步走。第一步是在2004年5月1日前完成，包括建立最低标准、允许成员国保留国内程序、某些概念的解释以及支持个人寻求保护等在内的一系列机制；^[12]第二阶段于2004年后启动，主要目的是严格限制成员国的自由裁量权并最终形成共同的难民程序和统一的难民地位标准。

坦佩尔峰会后直接导致欧盟委员会向欧盟理事会提交了一系列的指令与条例草案，内容涵盖了《欧共体条约》第63条下所列的所有内容。比较于欧盟委员会提交议案的快速，理事会内的协商变得十分的拖沓冗长，其主要应归因于“一致同意”（unanimity）的会议议事机制的要求以及成员国普遍对于共同体谈判过程缺乏正当程序环节可能导致对成员国难民机制侵犯的焦虑，这也导致欧盟委员会提交的草案中为避难请求者与难民个人设定的权利以及相应地在最初设定的共同政策目标被向下调整。随着符合第63条项要求的时间进度被规定下来，一个积极的评语应该可以得出：尽管难民程序指令是在最后批准的时限届期的时候得到通过，委员会提出的次级立法文件仍被肯定并最终得以实施。但是第二阶段的难民政策，即2009年以后提交的几个重新修订的指令草案，^[13]因为一直在等待欧盟理事会与欧盟委员会的最终决定而仍未生效，^[14]所以本文对相关内容的解读限于第一阶段的几个主要次级立法文本。(www.daowen.com)