1986年《单一欧洲法令》签署以后，全欧洲的政策制定开始认识到为了建立统一的欧洲内部市场，必须消除欧洲内部的边界壁垒，促进欧洲范围内人员更加广泛而自由的流动，反映到难民政策层面就要求建立在共同体一级的共同措施。随着《申根协定》（Schengen Agreement）在80年代中期和90年代初期的制定与修改以及1992年《马斯特里赫特条约》的生效，已经开始对成员国难民与庇护政策产生深刻的影响。

欧洲的政策制定者们担心随着欧洲内部边界控制的消除会替代性的出现刺激避难寻求者们进行“避难选购”（shop for asylum）。因为任何一位避难寻求者一旦踏上共同体的土地，他完全有可能不受节制地旅行到另外一个申请条件优越的成员国领土上申请避难；也完全有可能导致其在两个以上的成员国同时或者错开进行申请。一旦避难寻求者在一国不能实现避难的请求，其完全可能在边界没有控制以及成员国之间缺乏协调的情况下进入另一国重新申请。为了阻止所有这些因为自由移动的一体化政策所导致的非意愿结果的出现，应对避难寻求者的额外措施是绝对必要的。因此，欧盟难民与庇护法最初启动的时候是作为“侧面措施”（flanking measures）出现的，其本质的目的只是在放开欧盟内部边境的控制之后加强对难民自由流动的控制，而不是为了难民权利的保护。也就是说，对进入欧洲的难民的权利保护是作为欧盟一体化的副产品出现的。

作为应对移民刺激的一个举措，在欧盟层面第一个协调难民政策的产物是在难民避难申请程序中进行责任分配。这一机制最初被规定在1990年的《申根实施协定》^[7]（Schengen Implementation Agreement，简称SIA）以及后来的《都柏林公约》（Dublin Convention）之中。^[8]1992年建立欧盟的条约（也即《马约》）正式承认了难民问题属于欧盟的共同利益并将其相关政策放入实行跨政府间合作的“共同体第三支柱”中。在1993年～1999年间即所谓的“后马斯特里赫特”时代，一系列不具有约束力的报告、通讯、计划以及共同立场，包括1993年12月2日理事会制定了移民政策的优先权计划，宣称将采取联合行动计划以确保《日内瓦公约》中的难民定义得到一致性的适用，并在难民申请中建立最低限度的承诺标准，保障实行一致的难民实体与程序标准；1994年2月23日欧盟委员会发布通讯，将难民政策放置于普通的移民语境之下，用以处理各成员国在难民问题上的争执；1994年6月4日司法和内政事务理事会提出报告用于协调难民接收第三国与欧盟之间的关系；1997年、1998年、1999年理事会寻求为避难申请者或难民利益保护建立起特定项目（接受难民、自愿遣返难民、离开家园者以及寻求暂时性保护的个人等）的财政支持；1999年委员会向理事会提交建立共同体一致行动的议案……尽管所有这些努力没有实质提高难民寻求者的权利地位，也没有打开真正政策一体化的大门，但是这些举措已经开始触及难民政策的核心要素。(www.daowen.com)

在后马斯特里赫特时代，随着世界地缘政治的变化（东欧剧变、苏联解体、南联盟内战等）欧洲移民形势变得更加复杂，难民问题更加突出，各成员国开始收紧移民政策，并且希望本国的难民申请者都能够申请其他的国家。^[9]而与此同时，各个国家也都普遍地感到处于“第三支柱”下的跨政府合作存在诸多的缺点。共同体内缺乏有效的机制和快捷灵敏的处理程序，所有这些因素推动各国的政策制定者开始认真考虑难民政策的融合问题，1999年的《阿姆斯特丹条约》是一个重要的成果。共同体在关于签证、避难、包括难民在内的移民与其他关联自由移动的政策达成一致，^[10]并且该政策由协商性质的“第三支柱”移向具有约束力的“第一支柱”——作为欧盟基本法律的TEC《欧共体条约》第63条明确规定了成员国通过《阿姆斯特丹条约》的最后时间是《阿约》生效后5年，即2004年5月1日，此后条约第63条项下第1、2次所涉及的难民相关主体事项将在成员国强制实施——为此设定了欧盟法院的司法控制机制保证一体化的实现。所以，《阿姆斯特丹条约》标志难民政策一体化开始真正实施。^[11]