难民问题具有一定程度的复杂性。作为被迫离开自己原有居住国或原籍国的人群，其身份存在相当的模糊性，因为没有相应的享有主权特别是享有强制执行力的法人主体为其提供保护。在其没有合法身份文件进入一国领土的时候或者在提交相关难民申请被拒绝的时候会被视为“非法移民”而面临被驱逐的命运，即便是因为难民申请程序的进行或者作为人口贩卖的受害对象可以获得“暂时性保护”，但是其基本的权利仍旧处于悬置状态。除非其获得正式的“难民身份”或者凭借其他的资料与条件获得其他的身份。而且目前国际上达成广泛一致的承认难民地位并愿意承担相应国际义务的只有前面提到的几种机制，1951年《关于难民地位的日内瓦公约》确定的是由主权国家承担义务，而后面的几种机制是国际人道主义范畴的救助机制，也就是说，其救助主体主要来源于国际性或者地区性的人道主义救援组织。对于规范政治难民的1951年《关于难民地位的日内瓦公约》，参加的成员国可以承担相应的救助义务，但是政治难民只占目前世界难民总数的10%～20%，^[4]绝大部分仍旧是由于躲避战乱、武装冲突、经济危机等造成的人道主义灾难而出现的难民，对其法律上救助的协调以及实际的救援效果，都还等待进一步的增强。

但是，应该特别一提的是欧盟从2003年的编号为2003/9/EC的指令开始，为避难寻求者提供法律保障，建立了接待的最低标准并享有一定程度的权利。到2004年编号为2004/83/EC的理事会指令建立难民地位的实体规则并于2005年12月1日出台编号为2005/83/EC的理事会指令建立取得难民地位的程序性规则。而且，因为欧盟地区接待多为“非法入境（偷渡、滞留与人口贩卖受害人等）而又以难民申请方式实现移民”的难民，同时接待的标准又高于其他大洲（如给予永久居留权并享有相当的难民待遇等），^[5]欧盟相关的制度安排可以成为一种借鉴。

欧盟地区对于难民问题的治理架构至少分为三个层次：第一，由《日内瓦公约》及其关联国际法文件组成的国际规范层面；第二，由ECHR《欧洲人权公约》及其关联欧盟共同体法律规范（主要表现为各种次级法律规范）组成的欧盟共同规范层面；第三，由欧盟成员国国内法调整的国内法规范层面。联合国调整难民的机制由如下文件组成：1951年《关于难民地位的日内瓦公约》，1864年、1906年、1929年与1949年四个《日内瓦公约》以及1977年的两个《附加议定书》。其中1951年《关于难民地位的日内瓦公约》规范的主要是政治难民，后面的几个文件主要规范的是因为内战、自然灾害、经济危机等原因导致的贫困、安全、健康问题得到恶化，在这些情况下难民均可以寻求国际社会的援助，特别是向联合国难民署以及国际红十字会申请援助。环境难民作为新生的难民群体，目前并不存在国际意义上的统一协调机制。欧盟层面的法律规范主要包括ECHR《欧洲人权公约》这样的初级立法也包括次级立法。例如：理事会第2725/2000/EC号条例，关于建立指纹比较的EURODAC；理事会第2001/55/EC号指令，关于为大规模难民提供临时性保护以及促进接收相关人员与承担其后果的成员国之间平衡的最低标准；理事会第343/2003/EC号条例，关于对第三国国民在某一成员国提出避难申请时成员国责任的确定规则；理事会2003/9/EC指令关于接待避难申请者待遇的最低标准，理事会第2004/83/EC指令关于第三国国民或无国籍人员作为难民或需要国际保护人员资格和地位以及给予保护的最低标准，理事会第2005/85/EC指令关于批准和撤销难民地位程序的最低标准；理事会第2006/688/EC号指令，关于建立成员国在移民避难领域措施的共同信息机制；欧洲议会和理事会第862/2007/EC号条例；关于移民和国际保护的统计资料；为难民提供资金援助及建立难民基金的条例和决定等。

关于此三层面之间的关系，在具体的案件当中适用如下的原则：一般情况下，成员国既参加了联合国主导的《日内瓦公约》体系，同时又签署了ECHR《欧洲人权公约》的，优先适用《日内瓦公约》体系；在ECHR《欧洲人权公约》对于基本人权保护高于《日内瓦公约》的领域内，优先适用ECHR《欧洲人权公约》；在欧盟内部，已经就难民相关问题达成共同政策和适用标准的，共同体共同政策优先适用，在没有形成共同政策的领域，各成员国法律根据共同体指导意见和本国的实际情况自由裁量，但是成员国采取的具体措施不能违背《日内瓦公约》、《欧洲人权公约》及其相关次级立法的原则精神。(www.daowen.com)

在具体的司法实践中，因为各成员国在调整难民问题时利益冲突难于弥合，在共同体谈判中遇到障碍的地方，欧洲人权法院与欧盟法院通过自己的审判实践创造的判例法系统（Case Law System）在法律实现的过程中扮演了积极的角色。就难民及其相关法律领域，法院至少在三方面成功地推动着相关法律的发展和完善：①采取有效措施避免不可挽回的损害的发生以及开展独立的有关难民申请的事实真相的调查（确保申请的可靠性与材料的完整性）；②在承认与维护《欧洲人权公约》第3条规定的“禁止虐待”的“绝对个性”（absolute character）方面发挥着重要的作用；③在涉及驱逐与遣返案件当中充分利用有关规定发展了ECtHR赋予自己的管辖权，如通过审判实践赋予面临遣返的人口贩卖的受害者或者遭受不公待遇的第三国移民以暂时性保护权利等。^[6]法院通过审判实践与案例的解释创造了更加广泛的适用原则与权利类型。

面对欧盟移民问题的多层次法律治理架构，因为文本选题的缘故，本章当中论述的重点仍旧是欧盟层面已经形成共同政策的部分，主要围绕共同体的初级立法与次级立法展开。