既然页岩气资源租金是资源所有权行使的结果，那么资源租金理应归属于资源所有权人。我国《宪法》第9条规定，矿产资源归国家所有，即全民所有。从该条规定来看，一方面，《宪法》确立了矿产资源的国家所有权制度，页岩气资源作为一种矿产资源，理应归国家所有，资源租金当然也应该归国家所有；另一方面，《宪法》明确了全体中华人民共和国公民的资源所有权人身份。那么国家所有和全民所有的关系如何？资源租金是否应该由全民共享呢？这就必须研究对自然资源创设产权的目的，以及创设国家所有权的原因。

对自然资源创设产权的首要目的是保护和合理利用自然资源。随着科学技术的进步，社会经济的发展，无论从广度上还是深度上看，人类对自然资源的使用需求都在不断增加。然而，许多资源并不是取之不尽用之不竭的，根据自然资源的特征，可以将其分为四种类型：^[49]第一，可再生且非耗竭性资源，如风能、太阳能等。这些资源本身具有再生能力，且无论人类如何消耗都不会枯竭；第二，可再生但可耗竭性资源，如野生动植物资源、水资源等。尽管野生动物可以不断繁衍，水资源也可以循环使用并具有自净能力，但过度地捕捞、采集、汲取，超过野生动物的繁衍速度和水资源的自净能力，也会导致野生动物灭绝和水资源枯竭；第三，不可再生但非可耗竭性资源，如土地、海域等。这些资源本身不具有再生能力，在人类现有条件下也不能使其枯竭，但过度使用会造成价值贬损；第四，不可再生且可耗竭性资源，矿产资源正属于此类。在可预见的未来，矿产资源不可能再生，且随着人类使用量的增加而不断减少。从上述分类可以看出，绝大多数资源的不合理开发均会导致资源枯竭或价值贬损的后果，^[50]诱使人类进行不合理开发利用的重要原因正是产权不明。缺少排他性的产权安排，自然资源极易陷入“公地悲剧”，人们争相开采资源，生怕落后，完全忽略资源效率和可持续利用。正因如此，通过创设产权来保护自然资源，促进自然资源的合理开发利用为众多学者所认可。

然而，就创设产权的类型，学者们提出的方案却大相径庭，主要争点在于是在自然资源上设定公有产权还是私有产权。法经济学家提出，确立私有产权是提高自然资源使用效率的最优选择。他们认为，建立自然资源私有产权制度，有助于克服外部性问题，激励私有产权主体采用各种方式保护自己的自然资源，防止他人对资源的侵害，并对自然资源的开发利用做出合理安排，以提升资源效率。一些法学领域的学者也认同上述观点。毫无疑问，如果仅考虑资源配置效率，那么私有产权确实更具优势，但在对自然资源设定私有产权的过程中却会遭遇困境。^[51]如果对某种自然资源设定私有产权，那么该种自然资源必须能够符合法学研究中“物”的特征，即能够为人所控制、能够特定化。然而大多数自然资源都不满足“物”的条件，它们或者具有流动性，或者储量存在不确定性，或者具有无形性，这些特性使得对其创设私有产权即使不是不可能的，也是十分困难的。因此，在自然资源上设定公有产权成为大多数国家立法的现实选择。

国家所有权是公有产权的典型代表，规定自然资源归国家所有的目的有两个：一是为了强调自然资源归全体公民共同所有，理应为全体公民创造财富。现代意义上的国家并非国王，更非政府，而是全民的代表或集合，自然资源国家所有本质上是全民所有。^[52]二是为了对自然资源开发利用实施管理，充分保护自然资源。尽管自然资源归全民所有，但全民不是法律主体，无法直接管理和保护自然资源。相比之下，国家则可以通过政府机构来组织对自然资源的管理和保护工作，履行对自然资源的管理与保护职责。(www.daowen.com)

由于创设目的的差异，资源国家所有权与民法上的所有权存在显著不同，这从资源国家所有权的特征上可见一斑：首先，在权利主体方面具有双重性，自然资源实行国家与全民的双重所有，法律上是国家所有，实质上是全民所有。^[53]其次，在权利内容方面亦具有双重性，既是一种财产权利，可以授权他人开发并收取租金；又是一种行政管理权力，可以对勘探开发活动实施监督管理。最后，在行权方式方面，国家机关以行政特许的方式授权单位或个人勘探、开采自然资源，将许可和禁止等公法手段作为资源国家所有权的典型实现形式。

综上所述，创设资源国家所有权的主要目的在于管理和保护全民所有的自然资源。资源国家所有权意味着资源在法律上归国家所有，在实质上归全民所有。正因如此，基于资源所有权而产生的资源租金，当然应该由全体人民共享。