《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）作为规制垄断、维护竞争方面的基本法律，理应对政府滥用行政权力、限制竞争的行为进行规范。《反垄断法》第8条已有明确规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”然而，《反垄断法》自颁布以来并未能在规制行政垄断方面大有作为，原因在于《反垄断法》对行政垄断的规制局限于对滥用行政权力排除、限制竞争的具体、抽象行政行为的禁止，^[27]存在一些立法缺陷，表现在以下几个方面：

1.规制标准的缺陷

《反垄断法》对于行政垄断的判断标准侧重于违法性判断，忽略了竞争性判断。《反垄断法》将行政垄断定义为行政机关和具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排斥、限制竞争的行为。从这一界定中不难发现，判断行政垄断的实质标准应该是行政机关是否有排斥、限制竞争的行为，但按照该条文规定，这一行为必须符合一定的形式标准，即行政机关“滥用行政权力”。也就是说，立法者认为滥用行政权力应该作为排斥、限制竞争的前提性条件，必须首先符合这一条件的行为才可能被认定为行政垄断。这一规定为行政垄断的认定带来了困惑：首先，“滥用行政权力”意味着政府行为的内容或程序违反了法律法规的强制性规定。但在现实中，行政垄断往往以合法的形式表现出来。例如政府通过行政立法设定行政许可，再通过授予和收回行政许可的方式主导经济运行，这在内容上并不违背上位法的规定，且立法程序合法，但在客观上造成了竞争机制运行不畅的结果。其次，“滥用行政权力”要求政府具有主观故意，即明知自己行为会造成排斥、限制竞争的结果，仍然追求这一结果的发生。实践表明，政府对竞争造成损害往往是源于政府自身缺乏对竞争重要性的认知和对政策后果估计的不足，^[28]政府行为原本是为了矫正市场运行的缺陷，但可能矫枉过正，造成了排斥、限制竞争的结果。

对此，立法应该确定对政府行为的竞争评估程序，全面评估政府行为对市场竞争的影响，将无正当理由排斥、限制竞争的政府行为认定为行政垄断。竞争评估是竞争主管机构或相关机构通过反垄断分析，评价拟订中的或现行的政策法规已经或可能对市场竞争产生的影响，判断这种影响的合理性，^[29]针对不合理的政策法规提出替代性方案，力图在实现政策目标的前提下将对竞争的损害降到最低。(www.daowen.com)

2.规制手段的缺陷

我国《反垄断法》仅赋予反垄断执法机关针对行政垄断行为提出处理建议的权力。^[30]尽管赋予反垄断执法机关针对行政垄断行为的建议权具有一定的积极意义，但这种“建议权”仅限于对垄断行为的调查和提议，对实施行为的行政机关毫无约束力，上级机关可以采纳该建议，当然也可以不予理睬；更重要的是，规定由“上级机关”对行政机关排斥、限制竞争的行为予以处理的制度设计存在明显缺陷。因此，应当赋予反垄断执法机关调查和审理反垄断案件的权力，以保障《反垄断法》的统一适用。^[31]这就要求其它法律的转型，以配合《反垄断法》对行政垄断行为进行规制。