1.行政立法规定模糊

我国立法对政府行政立法的规定模糊使得行政机关能够通过行政立法，帮助大型企业实现矿业权控制的目标，典型做法就是在行政立法中设定种类繁多的行政审批事项，扩大政府权力，批准大型企业的矿业权申请，否定民营企业的矿业权申请或强制民营企业转让矿业权，替代市场的选择和淘汰机制。

行政立法的模糊规定使得行政立法可能僭越上位法的规定。行政立法本质上是对立法机关制定的法律的执行性活动，^[20]其价值主要体现在补充法律规则的不足，这种补充应以立法留有空隙且属于次级性、行政性、具体性、实施性的事项为标准，不能超越立法权。^[21]行政立法的内容应该仅限于对法律规定的细化，而不能创设法律没有规定的事项。遗憾的是，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）对行政立法如何体现对上位法的执行、如何处理越权立法等问题并未作出明确规定，这种不确定性就削弱了行政立法的《立法法》规制力度，模糊了执行性立法与创设性立法之间的界限。

多年前的山西煤炭能源整合运动正是地方政府通过行政立法权来实现行政垄断的典型体现。2004年山西启动矿业权改革，私人采矿者可以按储量一次性买断矿业权，获得矿业权的民营煤老板有权利“一直挖到没有”。2005年《山西省人民政府关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见（试行）》和《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》先后出台，^[22]山西省开始推动以国有企业为主导的行业整合。2009年山西省人民政府出台《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》，授权山西省内七大国有煤矿集团主导重组中小煤矿（主要是民营企业），被重组企业只能选择出售或参股。^[23]备受争议的是，山西相当一部分民营煤矿六证齐全（营业执照、采矿证、安全生产许可证、煤炭经营许可证、矿长资格证和矿长安全生产许可证），投资者经过各级政府审核，通过竞价、协议出让等合法方式已经取得采矿权。山西省人民政府通过颁行地方政府规章，强行要求矿业流转，有违《矿产资源法》和《物权法》的规定。《矿产资源法》第35条规定，“允许个人采挖零星分散资源”，为民营企业经营煤矿提供了合法性基础。2007年颁行的《物权法》更是将探矿权、采矿权明确列为用益物权，民营企业经政府批准取得矿业权之后，矿业权理应具备物权的排他效力，可以对抗权利人之外的所有人对权利的侵害。山西省的地方政府规章显然剥夺了矿业权人的矿业权，干涉了用益物权人的合法权利，违背了法律规定。即使将矿业整合视为政府为实现社会公共利益进行的财产征收行为，也应该制定合理的评估和补偿标准，但整合中评估机构仅仅是对固定资产，如地面建筑、矿井设备投入等进行评估，^[24]没有把投资者缴纳的矿产资源使用费纳入评估，且矿业权人无权与政府就评估和补偿标准进行协商，只能选择被动接受，导致大量民营资本在整合中蒸发。

2.行政立法责任缺失(www.daowen.com)

我国行政机关被赋予行政立法权力，却未被课以行政立法责任，与现代社会权力与责任相对应的原则格格不入。行政立法责任是指行政立法主体对其违法行为所应承担的法律责任。^[25]行政立法中的违法行为形式多样，除了上文所提及的僭越上位法的规定外，还包括行政立法主体违反立法目的、怠于行使职权、立法程序违法等形式。行政立法责任制度的缺失，使得行政立法活动成了一种“无本买卖”，行政机关及其工作人员无需对行政立法所带来的后果承担法律责任，这就降低了行政立法的违法成本，加剧了行政立法的随意性，纵容了政府通过行政立法来实现行政垄断的行为。

行政立法责任的缺失并不是因为立法疏忽，而是因为确立该项责任存在一定的客观困难，表现在以下几个方面：首先，行政立法并未对行政立法行为设定立法责任。尽管法律没有明确规定行政立法人员的特殊地位，但行政立法人员事实上享受着责任豁免的待遇。其次，行政立法本身是一种集体行为，如果需要承担立法责任，也是一种集体责任，难以确定立法人员个人的立法责任。再次，行政立法所带来的不良影响需要一定时间方可显现，在完成立法行为之初很难评估该项立法是否会造成不良影响，追究行政立法责任具有时滞性和不确定性。^[26]

针对上述困难，设计行政立法责任制度时应该注意以下几个问题：第一，在追究行政立法责任时可以实行“双罚制”。行政立法是典型的集体行为、单位行为，可以比照刑法的规定，既追究行政立法主体的集体责任，也追究行政立法主管人员和其他公务人员的个人责任。第二，应该明确责任追究主体。追究行政立法责任的主体应当包括相应级别的权力机关和行政机关，除此之外，还应该赋予司法机关对行政立法的审查权。第三，应该明确行政立法责任的具体类型，包括撤销或者改变、责令自行纠正或者直接纠正、宣布无效、不予备案或者暂缓备案、赔偿等。