1.国家能源革命战略

2012年中共十八大报告首次提出“能源生产和消费革命”的命题，^[30]将能源革命提高到国家战略的高度，页岩气产业的发展转型正是响应能源生产和供给革命的号召。与此同时，十八大报告提出“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公正公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的要求，^[31]为页岩气矿业权的公平分配提供了战略依据。

2014年6月13日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究能源安全问题，明确提出我国能源产业发展的“四个革命、一个合作”战略思想，即：推动能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命，全方位加强国际合作。^[32]这是对十八大报告中所提出的能源生产与消费革命的进一步展开和细化，界定了能源革命的具体内容和范围，为能源革命的开展提供了重要指导。

2014年国务院发布《能源发展战略行动计划（2014~2020年）》（以下简称《行动计划》），^[33]提出大力发展天然气产业，不仅要加快提升常规天然气产量，而且要尽快突破非常规天然气瓶颈。《行动计划》将页岩气作为重点突破领域，提出到2020年实现页岩气产量超300亿立方米的目标。

2.页岩气十三五规划

2016年9月国家能源局发布《页岩气发展规划（2016~2020年）》（以下简称《规划》），首次将页岩气产业定位为清洁能源基础产业。《规划》强调，页岩气产业发展的指导思想是贯彻国家能源战略，通过技术创新和制度创新，着力提升页岩气产量。^[34]针对矿业权问题，《规划》指出，一方面，页岩气探矿权两轮招标验证了能源资源矿业权出让的可行性和市场空间，但招标过程之中以及招标完成后所发现的问题也突出反映了我国现行矿业权出让制度的诸多缺陷，亟待完善。页岩气被确立为独立矿种，有利于进一步打破体制障碍，在产业链上游建立竞争性市场。^[35]另一方面，由于页岩气主体矿区与传统油气矿区重叠，且这些矿区的矿业权已经被原有企业登记取得，在现行制度安排下，即使页岩气被确立为独立矿种，页岩气主体矿区的矿业权也不能用于出让。这就意味着，市场主体根本无法取得页岩气优质矿区的矿业权。

3.美国页岩气革命对中国的启示

（1）中国的页岩气资源现状

①页岩气储量丰富。

受美国页岩气革命的启发，我国也已经着手研究和开发国内的页岩气资源。早在2009年，为查明我国页岩气存储和分布状况，国土资源部启动了页岩气勘察项目，并在重庆钻探出第一口页岩气井。之后为进一步了解我国页岩气资源状况，又持续投入巨资进行资源研究和调查。除青藏地区外，中国页岩气资源量为134.4万亿立方米，约为我国常规天然气储量的2倍。其中页岩气可开采量约为资源储量的20%，略低于美国EIA对我国页岩气可采储量的估计水平。我国的页岩气资源主要分布于上扬子及滇黔桂（9.94万亿立方米，占全国总量的40%）、华北及东北（6.7万亿立方米，占全国总量的27%）等区域。基于近些年的地质调查、钻探评估等实践和理论研究，发现受地形、岩层厚度、含气层保存条件、岩层分布、埋深等各方面有利因素的影响，海洋环境沉积相是发现页岩气分布最有利的线索。而我国四川盆地蕴藏丰富的海相形态，并拥有广阔的页岩气富集区域，其页岩气可采资源储量约占全国的20%。而且埋藏深度在4500米左右，有利于页岩气的开发。

②页岩气产量增速较快。

2009年，我国地质调查队于四川盆地第一次发现页岩气。2012年11月，重庆涪陵的第一口页岩气井试井成功。自此，中国成为世界上又一个能够实现页岩气大规模开采的国家。同年，我国的页岩气实现首产2500万立方米的突破性成果，页岩气产量进入增长的快车道。2013年，我国的页岩气产量突破“亿立方米”的大关，产量水平达到2012年的8倍。2014年，我国的页岩气产量进一步突破“10亿立方米”的大关，产量水平是2013年的5.5倍。截至2015年，我国已经累计投资超250亿元。仅重庆涪陵页岩气田就已经持续生产页岩气近39亿立方米，并于2017年实现100亿立方米产能。2016年7月，我国地质调查局实施的安页1井实现油气开发重大进展，获得了超过10万立方米的页岩气日产量，这是在我国页岩气主产区——四川盆地之外首次实现的油气领域的重大突破。总体上看，我国页岩气开发虽然起步晚，但是产量增速快，页岩气储量大且质量优，未来我国的页岩气产业发展潜力巨大。

（2）美国页岩气革命对中国的借鉴意义

①充分重视页岩气开发。

从认知层面上看，应该重视页岩气开发的意义。首先，我国应该重视页岩气生产对我国能源安全的意义。目前，中国的天然气供求缺口还很大，并呈现出不断扩大的态势。强化本土页岩气等非常规能源的开发力度，增加国内天然气供应，有利于满足我国不断增长的能源需求。其次，随着经济实力的提升，环境资源保护与经济建设之间的矛盾日益突出，我国政府也越来越重视经济增长方式的转变，更加强调“绿色发展”理念。目前，在我国的能源消费结构中煤炭仍然占据主要地位，导致城市的空气污染日益严重。相对而言，页岩气是一种更加清洁、高效、优质的燃料，且在我国境内分布广、资源充足。因此，开发页岩气将会助力我国经济发展方式的低碳转型。然而，由于我国的页岩气成藏机理较为复杂，资源的赋存条件差，再加上页岩气资源分布的地形条件复杂，我国目前对于页岩气资源储量及分布状况等认知水平仍然有限。页岩气的形成和富集机理尚不明确，关于深层页岩气的理论和开采技术仍然不足。因此，还需要进一步提高地质勘探水平，加强页岩气地质理论研究，完善资源调查与评估，为我国页岩气开发提供理论指导。

②发挥政策引导作用。

从政府层面上看，应该强化政府的政策引导作用。首先，由于我国尚处于页岩气产业发展的起步阶段，对于企业而言，页岩气的开发风险高、周期长、具有很强的正外部性。因此政府部门有必要延续财政补贴政策，加大补贴力度，从宏观层面制定页岩气开发的专项规划，并将其纳入国家产业发展规划体系中。还应注意中央、地方产业发展规划的衔接，统一政策目标，推动政策落地。其次，还应该解决好政府与市场之间的关系，美国的页岩气开发实践证明，市场机制比政府的政策引导更有利于吸引和扩大企业投资。^[36]竞争更有利于技术的进步和成本的减少。因此，应该制定完善的法律法规保障市场主体的产权。同时，打破企业垄断和市场割据，鼓励市场主体公平进入和充分竞争。鼓励更多的中小企业进入页岩气市场，充分激发企业创新意识和企业家精神。再次，还应该完善页岩气矿产开采的招投标管理制度，加大研发政策的支持力度，设立专项基金用于鼓励非常规油气资源的科学研究。加快建成竞争性的市场机制体制，鼓励金融机构开发相关的金融产品，满足企业的融资需求，降低企业的市场风险。最后，还应该制定严格的监管政策。从美国页岩气革命的经验来看，矿区周边居民的恐惧心理是页岩气开发的重要阻碍因素。^[37]因此，应该强化事前监管。科学设置页岩气开发区域，从源头上避免对居民区的污染。健全相关的法律法规，针对非常规天然气的开采制定专项环保标准。强化事中监管，严格控制压裂液中化学物质的使用和水资源的取用，倡导使用雨水、生活废水等液体开展水力压裂活动。严格落实事后监管，还应对返排液的处理轨迹实施路径监管，禁止返排液污染地下清洁水层和地表土壤。建立信息公开制度，及时公开矿区周边空气、水、土壤等质量信息，充分保障周边民众的知情权，赢得民众的支持和参与。

③提高开发技术水平。

从技术的角度来看，技术进步可以有效降低开采成本。但是，由于我国自然地理情况的特殊性，不宜照搬美国页岩气开采的技术经验。在我国，各种相态的页岩都有所分布，且地形地貌复杂，页岩气成因多元。因此，我国必须立足于本国实际，创新性地开展勘探技术研究。可以借鉴美国经验，从宏观层面制定区域页岩气开发战略，持续投入研发资金，推动政府部门、高校、能源公司之间的技术攻关合作。积极打破行业准入，充分引入中小企业参与竞争。同时，采取减税降费的政策激励措施，为企业的持续经营营造一定的利润空间。一方面，多措并举开展核心技术的自主研发工作；另一方面，还应该强化对美国的能源合作。积极引入美国的能源企业投资中国的油气生产市场，通过沟通与交流，借鉴美方的开采技术。

④完善基础设施建设。

从管网设施层面上看，只有配备完善的管网设施，页岩油气的产销问题才能真正得以解决。针对我国天然气管网设施建设滞后的问题，应该在充分利用已有管网设施的基础上，放宽投资准入条件，吸引社会资本参与基础设施建设。扩大投资规模，建设更多的天然气运输管网，增加管网运力。同时，还应创新天然气运输手段，拓宽运输渠道。采取就近开发、就近利用的理念，建设一批LNG或CNG加工装置，再通过公路运输的方式将加工后的页岩油气资源运往能源需求市场。或者可以就近投资建造燃气发电设施，将开采出的部分天然气转化为电能，通过当地的输变电网络，以电力的形式提供生产生活使用。这样，既能充分利用天然气效能，又有利于减轻管网运输压力，有利于中西部地区的页岩气开发。

4.我国页岩气开发中的水资源问题

（1）我国页岩气开发对水资源的影响

和其他石化能源开发一样，页岩气开发始终与水息息相关、密不可分。一些国家一直谨慎对待页岩气开发，其核心问题就是水力压裂技术在短时间内需要消耗大量的水资源，并造成严重的水资源污染。考虑页岩气开发的技术特征和我国水资源分布状况，水资源始终是页岩气开发中绕不开、躲不掉的头号难题。具体而言，表现为以下三个方面：

①水资源严重消耗。

页岩气开采过程中需要大量使用水资源，特别是在水平钻井、水力压裂过程中，用水量非常巨大。美国能源署曾进行统计，每钻一口页岩气井，需要用水758万升~1516万升。据美国环境保护署统计，为开发页岩气资源，美国每年大约消耗2.65亿立方米~5.29亿立方米水。^[38]要实现页岩气大规模商业化开发，保证水资源充足供应是前提基础和必备条件。据《世界水资源发展报告（2012）》统计，中国人均水资源占有量为2260立方米，约为世界人均量的1/4，美国的1/10，加拿大的1/58，在全球180个国家和地区中排名第128位，是世界上严重缺水的21个国家之一，年均缺水量达500多亿立方米。国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发[2012]3号）明确提出用水效率红线。按照用水效率红线要求，到2020年每万元工业增加值用水量应减少到65立方米，2030年则应减至40立方米。这意味着高耗水行业在我国特别是在干旱缺水地区将会受到限制。如何统筹好页岩气资源开发与水资源利用和保护的关系是一项值得深入研究的重大课题。与美国相比，我国页岩埋藏深度普遍较深，尤其是四川长宁—威远地区埋藏深度普遍达2600米~3000米，因此水力压裂过程中对水资源的需求和消耗更加巨大。^[39]目前，国内对页岩气钻采用水量还没有具体的官方统计数字，但是根据有关学者调查数据，由于页岩地质条件复杂和开采技术落后等原因，我国平均每口页岩气井在钻探和压裂过程中约消耗水资源2.5万立方米，远高于美国1.5万立方米的平均水平。^[40]可以预见，在未来较长时间内我国水资源短板会更加凸显，给页岩气大规模开发带来严重挑战和刚性束缚。

②水资源污染风险。

页岩气开发造成的水资源污染包括地表水污染和地下水污染，两者情况有所不同。从地表水污染来看，其污染主要由压裂液返排造成。返排产生的废水共包括两种类型：一是返排废水，二是生产废水，废水中含有大量的化学物质，还包括一部分天然放射性物质，有毒有害污染物含量非常之高。^[41]由于这种废水盐度高、有机物含量高、污染度高，无害化处理难度很大，一旦处理不到位很可能会对地表水造成严重污染。此外，压裂过程还会涉及大型运输设备，压裂液和返排液可能从注水井、储存罐泄露或溢出等技术风险，都可能对地表水造成严重污染，水资源污染问题始终利剑高悬。从地下水污染来看，地下水污染主要由含有化学添加剂的水力压裂液造成。在钻井过程中，每口井的水力压裂液需要使用56900升添加剂，这类添加剂含有有机污染物、重金属、辐射物等对水资源有较大危害的化学物质。一旦这些有毒有害物质不当使用或者与地层中的大量盐类、天然放射性物质混合并产生一系列化学反应，通过自然断裂、裂缝在地底压力下运移或者直接向上方灌注，都可能对地下水资源造成严重威胁，值得我们高度警惕。此外，在开发过程中可能出现人为操作失误，或者因不可抗力导致采气管道破裂，使压裂液直接泄露到地下水中，也会严重污染区域水环境、破坏当地水生态平衡。一旦控制不力，甚至可能带来严重的生态系统危机，其生态灾难后果将不堪设想。从国外的情况来看，美国能源部曾经对压裂液水样进行抽样分析，发现其包含柴油、石脑油、乙烯、硫酸、铅等29种医学上已经比较明确的致癌物。返排废水中还有很多污染物，不仅包括各种化学物质和残留物，还包括一些有毒物质，如果污染物质渗透到供水系统，就会造成饮用水污染。残留物也会渗透到地下，进入地下水层，对地下水造成直接污染，这种污染持续时间很长，对水环境的潜在危害也很大。2011年2月，怀俄明州就发生了一起地下水源污染的案件。美国环保署对此专门进行调查，2012年12月，在一份针对怀俄明州一处地下水源污染事件的调查中，美国环保署首次将水源污染与水力压裂法正式联系起来。^[42]美国其他一些州针对这一现象，专门制定了相关的法律，限制水力压裂技术的使用，特别是把水污染问题作为立法重点，以避免页岩气开发对水资源造成严重的负面影响。

③气水分布矛盾更加突出。

我国页岩气资源与水资源分布明显错位，使得页岩气资源开发与水资源利用和保护的矛盾更加突出，给统筹协调好两者关系带来许多具有显著中国国情特点的现实困难。除了青藏地区之外，全国页岩气可采资源量为25.08万亿立方米，其中上扬子及滇黔桂区、华北及东北区、中下扬子及东南区、西北区可采量分别为9.94万亿立方米、6.70万亿立方米、4.64万亿立方米、3.81万亿立方米，占全国总量分别为39.63%、26.70%、18.49%、15.19%。从我国水资源区域分布来看，整体呈现南多北少、沿海多内陆少的特点。我国页岩气田大多分布在缺水地区，《页岩气发展规划（2011~2015年）》指定的13个重点省、直辖市，有7个属于水资源短缺地区，西北、华北地区页岩气储量丰富，当地水资源却相当紧张。此外，拥有39.63%储量的西南五省（川渝黔滇桂），季节性缺水特点明显。再加上近年来西南地区干旱灾害频发，大规模开发页岩气可能抢占农业和生活用水，让当地水资源紧缺状况雪上加霜，严重危及脆弱的生态环境，甚至引发社会矛盾或社会冲突，给页岩气开发带来更大的不确定性。更为严重的是，代表目前世界页岩气开发先进技术的美国马塞勒斯页岩区废水溢出和泄露比例高达62.5%。

可以想象，一旦地下水遭到污染，对区域水环境和生态平衡的负面影响是难以估计的。特别是对我国这样一个水资源分布不均，页岩气资源富集地区却严重缺水、生态条件相当脆弱的国家来说，我们必须牢固树立科学发展观，坚持“五大发展理念”，按照经济社会可持续发展的原则，依靠法律手段解决水资源保护与页岩气开发的突出矛盾。

（2）我国页岩气开发中的水资源法律规制现状与问题评析

①我国页岩气开发中的水资源法律规制现状。

从我国现行法律制度而言，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》（以下《环境保护法》《水法》《水污染防治法》）等都对水资源保护和水污染防治作了相关规定。但是法律具有滞后性，页岩气是一项新兴产业，发展中面临很多新的法律问题。页岩气开发面临水资源大量消耗的现实难题和水资源严重污染的巨大风险，现行法律能否有效解决页岩气开发中的水资源保护和水污染防治问题，值得深入研究，从而更好地完善相关法律制度，促进能源与水资源的协调可持续发展。2015年1月1日开始实施的新《环境保护法》被认为是我国环境保护方面最严格、最权威的综合法律制度，其规定的保护环境、防治污染的基本原则和具体制度均适用于页岩气开发中的水资源的利用与保护。《水法》是我国开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的专门法律制度，对协调生活、生产经营和生态环境用水作了全面了规定，也可以用于规制页岩气开发中面临的水资源问题。2012年国务院公布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，意见中设立了“三条红线”，对水资源进行最严格的管理，具体包括水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污等三项严格的红线管理。2017年6月修订的《水污染防治法》，对于“放低公益诉讼门槛，建立有毒有害水污染物名录，加大违法排污处罚力度，扩大排污许可证范围，环评、检测机构与排污单位承担连带责任”等方面做了全面补充和修改完善，也为解决页岩气开发中出现的水资源保护与水污染防治问题提供了基本的法律遵循。总体来看，我国对页岩气开发中的水资源法律规制可以概括为以下六个方面内容：

第一，鼓励清洁生产法律规制。《环境保护法》第40条针对清洁能源和资源循环利用作出了明确的规定。该条款强调任何企业都必须积极利用清洁能源，提高资源的利用效率，对于任何污染严重、废弃物多的工艺和设备要及时地淘汰，进行科学的无害化处理，尽量把污染物减低到最小程度。《中华人民共和国清洁生产促进法》第25条针对矿产资源的勘探和开采进行了明确的规定。该条款强调在勘查和开采过程中，要采取先进的工艺，严格防止污染，加强对环境和资源的保护，尽量提高资源利用效率。以上规定从立法理念和立法原则方面对我国加强技术创新、促进页岩气能源开发提供了巨大的空间。第二，取水用水法律规制。《水法》第7条对用水制度进行了明确的规定。该条款强调我国的水资源实行有偿使用，并且建立了有偿使用制度、取水许可制度。第48条针对用水单位和个人进行了明确的规定，强调单位和个人从江河、湖泊、地下取水，应该严格按照《水法》第7条的规定，首先向行政主管部门或流域管理机构申请取水许可，正式获得批准之后，再缴纳相应的水资源使用费，然后才能够获得取水权。按照以上规定，页岩气开发需要大量水资源，无论是从江河湖泊取水，还是抽取地下水，开发企业都必须依法获得许可，并按照有偿使用原则，缴纳水资源使用费，否则就不能获得取水用水权。

第三，水资源管理法律规制。《水法》第12条、第47条明确规定，国家水资源管理体制实施流域管理和行政区域管理相结合的制度，同时施行总量控制和定额管理相结合的制度。按照以上规定，在页岩气开发过程中，使用水资源要受到流域管理部门和当地水行政主管部门的双重管理，一旦开发过程中造成水资源污染，也必定受到流域管理部门和当地水行政主管部门的双重责任追究。地方政府必须根据地方水资源条件和环境承载能力，合理确定能源产业布局。换句话说，在页岩气富集的缺水地区开发页岩气应当受到用水总量和定额管理的双重约束，页岩气产业发展始终受到水资源的刚性制约。

第四，水资源节约法律规制。《水法》第51条、第53条明确指出，工业用水应该增加循环使用次数，提高水的重复利用率，企业要不断改进工艺、技术和设备。任何新建、扩建和改建项目，只有制定详细的节水实施方案、完善节水措施，才能够正式投入生产。由于在页岩气开发过程中使用水力压裂法会导致大量水资源消耗，按照节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”要求，页岩气开发企业要坚持节约用水的理念，积极制定、实施节水行动方案，积极投入人力和资金，不断改进生产技术，切实提高水资源利用率，以缓解水资源供需矛盾，提高页岩气资源开发的综合效益。(www.daowen.com)

第五，水污染防治法律规制。《水污染防治法》规定的水污染防治规划、环境影响评价、“三同时”、排污申报等制度，也都适用于页岩气开发过程。该法第34条明确规定，禁止向水体中排放废弃物质，包括放射性的固体废物，也包括放射性的废水。任何排放行为，都必须符合国家有关放射性污染防治的规定，只有达到低放射性物质标准才允许排放。第42条明确指出，只有采取防护性措施，才能够兴建地下工程设施，或者进行各种勘探和开采活动，其目的就是为了防止地下水污染。这些规定可以直接用于规制页岩气开发过程中可能产生的水资源污染问题。页岩气开发企业直接向水体排放水力压裂废水或者污水必须满足国家规定的标准，否则会受到法律的严厉制裁。此外，页岩气开发钻井也必须配置符合水资源保护要求的技术设备，尽量避免造成地下水污染。

第六，水环境监测法律规制。《环境保护法》第17条针对环境监测进行了明确规定，指出国家要建立健全环境监测制度。该制度由国务院环境保护主管部门统一制定，形成自上而下的组织监测网络，对国家的环境质量进行统一管理、监督。在国家的统一规划下，各地要建立起环境质量监测站，对当地的环境质量进行监测，并实现监测数据共享。环境质量监测站的设置要符合法律法规，满足监测规范要求。按照以上规定，在页岩气开发活动中，地方政府应设置环境质量监测站点，如果区域水环境出现异常情况，监测站点应负责及时、如实、准确上报信息，并尽最大努力将水污染影响控制在最小范围内。

②我国页岩气开发中的水资源法律规制问题评析。

从法理上来讲，作为一种新能源，页岩气开发过程中造成的水环境问题，应当纳入既有的法律体系予以规制。但是，对照页岩气开发中水资源风险规制的法律要求，我国现行法律规制还存在以下六个方面明显不足：

第一，信息公开制度不够完善。《环境保护法》第24条确立了对污染排放的现场检查制度。该条款明确规定了被检查者应当提供必要的资料，如实地反映环境真实情况，现场检查的部门、工作人员应该遵守商业秘密的规定，依法为被检查者保守秘密。但是页岩气开发的核心技术，尤其是水力压裂液被认为是商业秘密，页岩气开发企业往往声称披露会很容易导致其竞争对手轻易破解和掌握其核心关键技术，因此拒绝向外界披露。水力压裂液可能因操作不当对周边水资源造成无法预测的严重污染。因此，有必要采取法律强制手段要求页岩气开发企业对外公开水力压裂液成分，并接受社会监督。该法第55条明确规定，重点排污单位要定时地向社会公众公开相关的排污信息，接受社会公众的监督。但是，在页岩气开发过程中，国家没有制定具体的处理污水和返排液的技术标准，对于如何储存、运输废水，如何处理水力压裂液等也没有明确的规定。法律的生命力在于执行，因此在具体实施时存在法律规定不明、可操作性差、难以具体适用等突出问题。

第二，流域管理与行政区域管理权责不清。《水法》第12条规定我国对水资源实行流域管理和行政区域管理并行体制。但是对行政区域管理与流域管理之间的职责划分缺乏明确规定，其立法理念是行政区域管理权高于流域管理权，从而导致流域管理缺乏应有的权威性、强制性。行政区域管理权凌驾于流域管理权之上的制度设计，可能导致地方政府出于地方利益考虑，对同一水域水资源利用和保护的执法尺度宽严不一、标准不同。某些地方政府往往以促进经济发展为由，出于地区经济利益考虑，有意无意地放松对页岩气开发中的水环境监管。

第三，水权转让与排污权交易制度不够健全。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《水法》均明确规定，水资源属于国家所有。《水法》有明确的条款，规定了集体经济组织中的水塘和水库，全部属于集体所有。从法律关系上看，取水是法律规定的取水行为，或者国家和政府授权许可的取水行为，取水权是无偿的、不得转让的，用水权则是有偿的、可转让的。我国取水制度实行行政许可方式，水资源分配制度比较单一，难以满足页岩气开发中大量用水的迫切需要。就我国页岩气资源分布状况来看，大多页岩气富集地区水资源都比较短缺，页岩气的开发用水量非常大，需要耗费大量的水资源，据有关部门统计，页岩气开发消耗的最大用水量可达用水总量的90%。在现行水资源分配制度框架内，前期用水可能因与农业、生活、其他工业用水发生冲突，按照优先保证居民生活用水的原则，页岩气开发用水不能顺利获得许可，从而影响和制约页岩气资源的开发。因此，我们应当不断转变观念，主动适应现代产业发展需要，尽快实现取水权向用水权制度的转变。

第四，排污权交易制度不够完善。从内涵上来讲，排污权交易制度是激励企业通过技术创新和污染治理减少污染排放，并将污染物排放权利在市场上通过平等协商进行有偿转让的制度构建。但是实施这一制度要有一个前提条件，即符合排污许可管理要求，同时能够对污染物的总量进行合理控制。这一制度安排有利于鼓励企业减少污水排放，通过排污权交易增加企业经营收益，既满足相关交易主体的排污需求，将污染物排放总量控制在国家法律和环境承载量所允许的范围内，又有利于水资源和环境容量资源的优化配置。从目前立法现状来看，我国没有关于排污权交易的法律规定。因此，通过对页岩气开发中排污权交易的具体内容和操作规程进行明确的法律规定，不仅有利于控制页岩气开发中的污染物总量，而且有利于大幅度减少页岩气开发带来的水污染问题。

第五，水力压裂液性质认定存在模糊之处。其核心问题是水力压裂液的性质如何界定，是否属于废水，是否按照废水管理的相关法律进行规制。从理论上来讲，水力压裂液不是《水污染防治法》中认定的废水，《水污染防治法》中关于废水的法律规定不能适用于水力压裂液管理。但是水力压裂液使用后，部分回流形成返排液，含有各种有毒有害物质，会对地表水、地下水造成污染，因此需要适用《水污染防治法》中关于废水的法律规制。总而言之，水力压裂液性质上不属于废水，但是使用后又要按照废水管理的相关法律制度进行规制，从而造成法律适用上的前后矛盾，在既有的水污染防治法律框架下难以实现有效规制。

第六，环境影响评价制度存在漏洞。实施该制度的根本目的是，对风险进行有效的预警、识别和评价，制定有效的风险预防策略，实现对环境的有效保护。该制度设计需要预先对环境污染的状况进行分析、预测和评估，建立预警机制，对于环境污染进行有效地防范和及时地应对处理。目前我国缺乏评价页岩气开发对水环境影响的专门法律法规和技术规范，只能按照常规天然气的规定进行。然而两者差异很大，对区域整体水环境的影响差异更大。特别是，页岩气开发的特殊技术会导致常规天然气开发中不会出现的水环境问题，评价常规天然气开发对水环境影响的法律规定不适用于页岩气开发。具体来看，首先在压裂环节页岩气和常规天然气存在很大差别。其次，页岩气建设项目大多以单井工程环境影响报告表的形式进行审批，这种“化整为零”“变大为小”的方式，无法全面地分析页岩气开发对水资源和水环境的实际影响，特别是水力压裂、废水灌注等对地下水资源和水环境的具体影响。最后，从实际情况来看，在先行示范区页岩气开发中，也没有落实公共参与制度，没有通过听证会、论证会等形式公开征求有关专家和社会公众的意见，通过社会集体的行动对水环境和水生态影响进行充分科学有效的评价。

（3）国外页岩气开发中的水资源法律规制与经验借鉴

根据唯物辩证法理论，页岩气开发是一把双刃剑，有利也有弊，有巨大的优点，也有明显的缺点。一方面，作为一种新兴清洁能源，页岩气开发能够实现资源的充分开发和高效利用，带来巨大的经济效益，满足经济发展的能源需求，保障国家能源安全，推动低碳发展战略实施。另一方面，页岩气开发又会造成大量的水资源消耗，带来严重的水污染风险，形成经济学上的“负外部性影响”。如何通过法律的手段对页岩气开发进行合理规制，使其对环境尤其是水环境的不利影响降低到最低程度，成为未来页岩气产业能否持续顺利发展的关键所在。为此，各国在强化页岩气开发中水资源利用与保护的法律规制方面进行了很多积极努力。美国、加拿大在页岩气开发方面，已经取得了很大的成就，引领了世界先进水平，在水资源法律规制方面有着比较成熟的制度设计和先进的立法经验。

①美国页岩气开发中的水资源法律规制。

美国页岩气能源开发的环境监管实行“以州为主，联邦调控”的制度模式。联邦负责制定页岩气开发中环境监管的相关法律法规，州政府负责具体执行，同时州政府还负责制定和实施本州的监管法规。在联邦层面，能源部是页岩气开发的最高管理机构，能源部下属的能源监管委员会负责监管页岩气开发，环境法律、法规执行监管则由联邦环境保护署负责。在州层面，主要有环保局、能源委员会等页岩气开发监管机构。当联邦规定与各州规定不一致或者发生冲突时，一般按照上位法高于下位法的原则，以联邦规定为准；当州标准高于联邦标准时，按照从严管理的原则，以高标准为准。具体来说，美国在页岩气开发中的水资源法律规制体现出联邦与州分权负责的特点。

联邦关于页岩气开发中的水资源法律规制主要包括：第一，《安全饮用水法》。《安全饮用水法》于1974年被美国国会审议通过，根据时代变化和社会发展需要，于1986年、1996年先后经历两次大幅度修改。该法授权联邦环保署制定基于人类健康的饮用水国家标准，防止因饮用水污染对国民身体健康造成伤害。《安全饮用水法》主要针对地下灌注活动进行监管，防止污染物灌注到地下饮用水源而造成污染。对此，美国设置了严格的安全技术标准，对地下灌注活动进行严格的法律管理，并且严禁注入特定物质。^[43]美国第一个联邦地下灌注控制条例于1980年正式颁布并实施。1986年修订后的《安全饮用水法》，将地下水污染也纳入管理范围。根据相关规定，在页岩气开发中一旦对地下水源造成污染，联邦环保署就应立刻采取应急反应并采取制裁措施，对违法行为实施非常严厉的经济性惩罚。第二，《清洁水法》。这部法律的立法初衷和根本目的是为了保护水资源质量，防止任何向地表水排放污染物的行为，通过法律的手段对污染物排放进行规制。该法律建立了美国国家污染物排放消除系统许可证制度（NPDES），成为水污染防治法律制度的核心内容，联邦环保署负责NPDES制度实施。该法授权联邦环保署对地表水污染物、水质标准进行规制，并且确定可排放的污染总量，对工业活动排放污染物进行严格的限制。《清洁水法》明确规定，在未获得法律允许的情况下，禁止任何单位、个人向水域排放污染物。联邦环保署授予各州对污染物排放控制的系统管理权，各州污染物排放控制管理计划首先要向联邦政府提交，获批准之后才能够实施。根据联邦授权，各州有权制定基于技术和水质的污水排放限制制度，目的就是为了严格控制水质标准。^[44]此外，根据“以州为主，联邦调控”的分层分权制度体系，各州必须先执行联邦规定的污水排放标准，在执行联邦标准的基础上，可以提高本州污水排放标准，主要目的是为了更好地保护水资源，促进联邦和各州在水污染防治和水环境监管方面协调一致、形成合力。第三，水资源规划与水节约制度。联邦制定了各种详细具体的水资源监测计划，并根据水资源监测的不同要求进行分类管理，规定水质控制指标、污染物允许数量，同时明确了页岩气开发所需的水环境控制系统，出台各种污染的控制措施，并对页岩气开发设施进行规划管理，明确开发所需的废水处理基地和技术设施。高度重视页岩气开发中的节约用水，目前钻探过程中大约七成的水来自水力压裂的回收水。^[45]伴随技术不断进步，近年来美国页岩气开发中产生的返排液已基本实现回收再利用，用水总量明显减少。

各州关于页岩气开发中的水资源法律规制。根据联邦授权，各州负责页岩气开发中的水环境保护监管。通过对各州水资源法律法规的深入分析，对照页岩气开发中水资源利用的过程环节，可以概括为四个方面。第一，水力压裂液的化学物质披露制度。得克萨斯州、怀俄明州、路易斯安那州、密歇根州等十多个州已经出台了化学物质披露条例。据统计，美国14家油气公司在2006~2011年页岩气产量快速增加的5年中，使用了大约295万立方米压力添加剂，其中包括750种化学产品以及苯、铅等有毒有害物质，回收的水力压裂液如果未能妥善处理或者一旦发生泄露，对水环境的负面影响是难以估量和控制的。美国能源部明确要求，水力压裂液中的化学物质应当进行公开披露。水力压裂液披露内容包括使用水量、水力压裂液化学物质等。《安全饮用水法》对信息披露形式进行了明确的规定：一是向社会公众部分披露。密歇根州、阿肯萨斯州通过立法明确规定，页岩气开发企业要及时地公布水力压裂液中的添加物质，并通过公开的网站、媒体接受社会公众的监督，甚至要公布每一口井的水力压裂液含有的化学物质。二是向管理者全部披露。比如，怀俄明州明确要求，开发企业必须提交水力压裂液的全部化学物质目录。北卡罗莱纳州要求，在水力压裂完成后的2个月内，页岩气开发企业要向环境监管部门披露水力压裂液的所有化学物质目录以及浓度记录。第二，水资源使用权取得制度。主要包括以下内容：一是水源地保护。比如，纽约州、宾夕法尼亚州对页岩气开发活动或者污染物排放与饮用水源地的距离进行明确规定。二是严格取水限制。比如，路易斯安那州明确规定，页岩气开发企业不能从引水层抽取水资源，用于页岩气的开发过程。三是严格取水审批。比如，密歇根州明确规定，页岩气开发企业只有制定详细的水资源使用计划，并向环境保护局提交使用报告，审批通过后才能够依法进行取水。四是严格取水评价制度。比如，密歇根州要求，页岩气开发企业需要大量取水时，必须通过网络取水评价系统对拟取水量进行评价和审批。此外，部分干旱缺水州还根据占有水的时间及使用程度决定水权等级，进行严格分级管理。第三，水污染防治与处理制度。水污染防治和处理分为地下注入、污水处理厂处理、土地填埋以及废水循环利用等四种方式。比如，纽约州明确规定了在页岩气开发活动完成后45天之内，开发企业必须完成回流水转移。宾夕法尼亚州允许开发企业将废水送到公共污水处理厂，开发企业要制定水资源使用规划并最大限度地循环利用废水。由于水资源比较缺乏，得克萨斯州要求，废水回收后应重新用于水力压裂。有需求就有市场，社会需求成为水资源技术创新和水市场发育的最大动力。因此出现了很多专门为页岩气公司处理污水的专业性公司，促使形成一个产值几十亿美元的水资源服务市场。比如，得克萨斯州2008~2011年页岩气开发水力压裂用水量增加了125%，其中20%是压裂后经过无害处理并循环再利用的水，而且这种循环再利用水资源的发展趋势还在增强。第四，应急处置与责任推定制度。美国联邦相关法律明确规定，各州负责制定应急处置方案，加强对页岩气开发过程中发生泄漏的应急处理能力。应急处理方案应该涵盖钻井、生产和提炼的各个环节，方案中要有明确的控制装置泄漏的方法，目的是保证事故发生时能够进行紧急处理，把损害降低到最低水平。为有效避免和严格治理水污染，密歇根州、宾夕法尼亚州等四个州通过法律规定，严格追究法律责任，实行污染推定原则，即在页岩气开发钻井一定范围内发生水污染时，承担法律责任的第一人是开发企业，除非开发企业能够证明自己已经先行进行了必要、适当、有效的防治措施。

②加拿大页岩气开发中的水资源法律规制。

加拿大页岩气资源储量非常丰富，是继美国之后第二个成功大规模商业化开发页岩气的国家。为了加强水资源管理，2011年加拿大发布了《岩气开发水力压裂技术指导条例》。该条例明确规定，对水资源使用情况要进行信息披露，对地表水和地下水资源进行水量、水质双重保护，以减少对水资源的负面影响；在页岩气开发中要尽量使用清洁水的替代物，大力倡导对水资源进行回收循环再利用。^[46]深入分析加拿大页岩气开发中的水资源法律规制，可以总结出以下三个方面内容：

第一，以生态系统方法加强水资源管理。生态系统方法强调水资源系统各组成部分与人类、经济、社会、环境一体化，实行综合性管理模式，体现了可持续发展的理念原则。加拿大把页岩气开发中的循环用水与区域居民农业生产、日常生活用水紧密关联，进行一体化管理、一体化配置，注重水资源循环利用，尽量减少清洁水的直接使用。

第二，实行严格的许可证制度。在加拿大，页岩气开发取水、排出废水都必须依法获得行政许可，并且严格执行页岩气排污标准。污水排放标准确定程序非常严格，由技术咨询委员会负责制定，技术咨询委员会成员由有关专家学者、企业代表等组成。^[47]加拿大一直坚持开门立法、民主立法，在污水排放标准制定过程中充分听取利益相关者的意见建议。页岩气开发企业在进行开采活动之前，要向有关部门提交申请，只有获得取水许可证，并且获得排污许可证之后，才能进行取水和排放污水，否则就无法进行开发活动。

第三，加强开发过程中水资源的综合管理。加拿大注重钻井活动和施工环节的综合管理，要求页岩气开发企业在施工时重视保障地表水和地下水水量、水质，有效降低页岩气开发给水资源带来的污染风险，明确规定了施工用水要回收再利用，这样既能够有效地减少污染发生，又节约了大量水资源。在使用水资源时，要减少对清洁水的过度消耗，尽量使用回收循环再利用的水。此外，还严格要求企业监测和公开水资源使用情况，促进新能源开发与水资源利用和保护的可持续发展，实现经济效益和生态效益的平衡协调。

③外国页岩气开发中的水资源法律规制经验借鉴。

他山之石，可以攻玉。系统分析梳理美国、加拿大等开发技术先进、开发经验丰富的国家页岩气开发中的水资源法律规制，可以总结出以下几个显著特点：

第一，完善的法律制度体系。从立法情况来看，美国、加拿大已经建立了从钻井、压裂到返排液体，涵盖页岩气开发全周期、各环节的水资源利用与保护的法律规制，以完善的法律制度体系保障页岩气产业的可持续发展。在水资源规划制度方面，注重对页岩气开发地区设置水环境控制系统，进行设施规划以及水质监测计划。值得关注的是，在页岩气开发初期，美国、加拿大都是将常规法律规制尤其是环境监管法律适用于页岩气开发。之后随着环境问题不断出现，及时修改现行法律，积极制定专门法律，实施更加严格、更加完善的水资源保护制度。

第二，协调的水资源监管体系。作为世界上典型的联邦制国家，美国、加拿大联邦政府和地方政府权责清晰、分工明确、运行协调，有利于妥善解决能源开发中的水资源监管问题。比如，美国页岩气开发中获取水资源流域涉及多个行政区域的，要由流域管理委员会统一审批，使用水资源要受到流域管理协议约束。流域管理委员会由来自联邦政府和流域内各州政府的委员组成，流域管理委员会负责流域水资源综合规划，进行全流域水资源管理。美国建立了“以州为主，联邦调控”的页岩气开发的水资源法律规制体系。联邦授权各州进行水资源监管执法。各州在联邦法律体系下，出台专门规制页岩气开发的法律制度。主要表现为以下方面：一是对水力压裂技术标准进行立法规制；二是以法律手段制定废水排放技术标准；三是对压裂井技术进行立法规制，防止水力压裂液对地下水造成污染。通过地方立法可以有效弥补联邦法律的空白和不足，及时解决页岩气开发中的过度水资源消耗、水资源污染等突出问题。2005年美国《能源政策法》修改了《安全饮用水法》关于“地下灌注”的规定，《安全饮用水法》不再规定水力压裂，水资源监管由各州具体负责。立法者把监管权力转交给各州行使，允许各州获得优先管理权。这种模式使各级政府各司其职、各尽其责，在各自权限范围内履行水资源监管职责。

第三，有效的环境影响评价制度。美国和加拿大都建立了严格的环境影响评价制度。比如，美国通过《国家环境政策法》《国家环境政策实施程序条例》，以法律形式确立环境影响评价制度，将环境影响评价应用于页岩气开发中，并建立环境影响评价全过程监督机制，更好地落实国家环境政策的预期目标。此外，社会公众还可以通过环境影响评价活动充分参与环境治理，通过参与治理促进环境法治建设，实现页岩气能源开发与水资源合理保护的双重目标。

（4）我国页岩气开发中的水资源法律规制创新

从我国页岩气开发进程来看，《页岩气发展规划（2011~2015年）》明确提出，到2020年页岩气产量要达到600亿立方米。但是经过5年开发，“十三五”规划明显降低了这一目标，将其减少为300亿立方米。纵观当今世界各国，由于不能彻底解决页岩气开发带来的各类环境问题，尤其是水资源污染问题，部分国家包括美国在内，页岩气开发呈现更加谨慎、有所放缓的趋势。为了更好地加强对能源的开发管理，2012年国际能源机构提出了关于世界能源开发的若干准则，同时颁布了《天然气黄金时代的黄金规则》的特别报告。该报告对能源开发中的水资源使用与水污染处理进行了规范，明确了要提高运营效率，尽最大可能实现水资源循环利用，尽量减少水资源的使用量，降低对水资源的负面影响；尽量减少化学添加剂的使用，科学地对废水进行处理，研发环境友好型的解决方案，努力实现水资源的可持续利用。因此，加强页岩气开发中的水资源法律规制，是促进页岩气产业持续快速发展不可或缺的重要环节和必由之路。客观地说，作为页岩气开发的后起国家，目前我国对页岩气开发中的水污染控制、水资源利用效率及水质分析等方面的研究尚不够系统深入。2007年《〈中华人民共和国能源法〉征求意见稿》明确规定了新能源、可再生能源的标准。页岩气作为非常规天然气，其大规模商业化开发给生态环境特别是水环境带来的挑战是前所未有的。因此，我国应该积极学习借鉴国外立法经验，加强法律规制研究和实践，不断完善页岩气开发和水资源保护一体化的法律制度，坚决避免走先污染后治理、边污染边治理的老路，努力实现能源开发和水资源保护的协调一致。具体来说，在页岩气开发中要着力完善以下几个方面的法律规制：

①完善页岩气开发中的水资源规划与总量控制制度。

要以实现能源与水资源协调可持续发展为目标，作好页岩气开发地区水资源总体规划，编制水质规划和水质监测计划。首先，要对水资源使用范围和水体用途进行分类管理，科学制定水质控制标准，合理确定污染物排放量，明确规定页岩气开发中产生的废水和污水的处理途径，以促进水资源合理充分利用。其次，要对页岩气开发地区水环境保护基础设施的建设进行规划，特别是专门用于处理水力压裂液的环保设施，以有效治理页岩气开发带来的水污染问题。最后，要作好取水评价，水资源管理部门要对页岩气开发企业拟取水量、水质以及用水效率等进行严格审核，根据拟取水量是否超过取水上限、拟采水源水质、每口页岩气井循环利用废水量等指标作出技术评价，并根据评价结果决定是否准许取水，以确保水资源配置始终在可控制范围内，尽量减少水资源的大量消耗。

按照用水总量控制制度，各级水资源行政管理部门对本区域严格执行年度用水总量控制制度，各流域管理机构对本流域实行用水总量控制制度。在页岩气开发中，应当在取水总量规划内控制水资源的利用。如果超过了总量控制指标，就不得对相关页岩气开发企业审批取水许可。如果页岩气开发地区水资源规划配额不能满足开发中的水资源需求，可允许页岩气开发企业采取铺设管道运水、外地调水、废水回收再利用等方式来填补水资源缺口，从而保证当地页岩气开发用水量控制在总量范围内，避免水资源过度消耗带来的生态环境和社会矛盾问题。此外，要明确规定页岩气开发企业须制定实施废水综合利用方案，通过技术手段实现废水、返排水无害化处理，或者实现废水循环再利用，严格控制水污染排放量，把排放量控制在排放总量指标范围内，有效避免潜在的水污染问题。

②完善页岩气开发水资源监管制度。

关于水资源监管体制改革，划清水资源管理责任界限和各部门的职权范围，是首当其冲、亟待解决的问题。首先，要从体制改革创新入手，改变流域管理和行政区域管理中的部门重叠、职权不清、利益冲突的现象，从而降低管理成本，提高水资源管理效率。其次，要着力完善流域管理和行政区域管理并行制度，对水资源实施立体化保护。我国当前重行政区域管理、轻流域管理的模式，造成了水资源管理的混乱，导致一些重要的河流和湖泊污染严重，一直没有得到根本的解决。为此，要进一步明确流域管理和行政区域管理的权责关系，划清权责界限，加强清单管理，充分树立流域管理机构的权威性、主导性。可以借鉴美国流域水资源管理模式，推进我国水资源管理体系改革，解决水资源管理政出多门、利益主体偏多造成管理交叉或管理空白的问题，探索流域管理部门对页岩气开发中的地表水资源使用进行统一集中管理的模式。对于页岩气开发中的地下水资源利用，可由行政区域水主管部门统一集中管理，以进一步丰富水资源分配制度。最后，要改革、完善页岩气开发中的水资源全程监管制度体系。页岩气开发对水资源和水环境产生负面影响是不可避免的，是由能源开发技术性质决定的。对此我们不可能因噎废食，完全停止或者放弃页岩气资源开发。我们要认真遵守能源—水资源关联的内在规律，坚持战略思维、系统思维、辩证思维，以“减量、回收处理、循环利用”的办法，做好页岩气开发中的水资源监管。根据系统论的理论，系统是由相互依赖的若干要素结合而成、具有特定功能的有机整体。在页岩气开发中，能源与水资源是不可分割的整体系统，开发的各过程、各环节也是不可分割的整体系统。因此，一方面要明确页岩气开发中水资源保护的责任主体，另一方面要加强勘探开发全过程的事前、事中、事后“三监管”。无论是事前监管、事中监管还是事后监管，都不能够放松管理。在事前监管中，监管的主要内容是勘探开发前水力压裂使用水量、水力压裂液中含有的化学物质、各项设施能否达到预期排污量等准备工作，从源头上避免水环境风险。事中监管着重对水力压裂液使用情况、水资源使用量、产生废水量与处置方式、实际排污量以及对水资源的负面影响等进行监管，及时解决水资源过度使用和水污染问题。事后监管瞄准页岩气开发带来的长期风险进行评估，并按照“谁开发、谁受益、谁污染、谁负责”的原则，对达不到标准的企业给予重罚。此外，对于页岩气开发中的水污染问题，我国新《环境保护法》也有效解决了诉讼难的问题。对于此类案件，由人民检察院提起公益诉讼，落实了责任主体和诉讼主体，从长远角度来看，有利于解决页岩气开发带来的水污染问题。

③完善页岩气开发战略环境影响评价制度。

我国页岩气开发技术总体比较落后，和美国页岩气开发相比，当前仍然处于起步阶段，再加上我国特殊的地理位置、独特的地质条件和页岩气分布状况，在做好合理制度设计的基础上，还需要战略性地评价页岩气资源的开发潜力，综合评价对水环境造成的长远影响。要把水资源规划与环境影响评价结合起来，对页岩气开发进行科学的评估，并且采取积极的措施，只有这样才能够避免页岩气开发过程中带来的水环境问题。要进一步完善相关法律法规，从立法角度加强对页岩气开发战略环境评估，建立起完善的环境影响评价机制。国家能源局《页岩气产业政策》第29条明确指出，在页岩气勘探开发利用过程中，国家要对此进行全面的评价，评价的内容包括资源环境效率、生态环境承受力、环境风险等内容，并且明确了禁止开采页岩气的区域，比如在自然保护区内严禁开采页岩气。但是产业政策毕竟不是法律制度，不具备法律的规范约束力和强制执行力，只有上升到法律层面，才能从根本上治理页岩气开发中的水污染问题。为此，在项目评价和规划评价的基础上，国家能源局、生态环境部、水利部、自然资源部等部门要高度联合，协同对页岩气开发战略进行环境评价，深入分析页岩气开发与环境保护特别是水环境保护之间的关系。“不谋全局者，不足以谋一域”，在国家层面要从整体上、长远上优化页岩气开发战略布局，然后再决定实施具体开发项目。要率先开展长宁—威远、昭通、涪陵等3个国家级海相页岩气示范区和延安陆相国家级页岩气示范区水环境评价工作，重点对水资源、水环境、地下水等方面进行系统评价。从长远角度来看，要积极探索将页岩气开发的相关规划、政策、计划也纳入战略环境评价范畴，进一步完善评价体系，从根本上为页岩气资源开发提供有力的法律保障。此外，要积极借鉴美国、加拿大经验，重视公众参与环境影响评价，政府启动页岩气开发项目之前要及时召开听证会、论证会，充分征求公众意见，建立有效的水环境信息沟通机制；要求页岩气开发企业公开水力压裂液中的化学物质成分，以及水力压裂过程中的水用量、废水量、废水处理方式等，更好地实现能源开发与水环境保护的双赢目标。