变更在工程项目的建设过程中不可避免。项目从以设计图纸形式表现的构想到以实物体的实现，中间经历了众多的由于不可预见和考虑不周、管理不善等引起的工程变更，这些变更有些是由参建方发出的主动性变更，也有因不可抗力、异常恶劣的气候条件等产生的被动性工程变更，笔者认为后者是消极性的工程变更，而前者是积极性的工程变更，能完善项目的功能布局、顺利推进项目建设，应予支持，但工程变更往往会引起合同价格的调整，因此在确定变更项目单价时如果考虑因素不全面、处理方式不当，会造成双方合同权益的失衡，有可能会阻碍变更的推进和执行。一般情况下设计变更增加或变更项目的单价按合同约定进行确定，如果合同没有约定的，双方协商确定，不能协商一致，根据 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释［2020］25号）第十九条规定：当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款^[14]。本文中将对工程变更（含设计变更）产生的费用分担和单价的确定做一个相对深入的探讨，以供读者参考。

1.工程变更和变更权

（1）工程变更

《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201，以下简称示范文本）和 《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2013）均没有对工程变更进行定义，但示范文本通用条款对可能形成的变更做了列示性的说明：增加或减少合同中任何工作，或追加额外的工作；取消合同中任何工作，但转由他人实施的工作除外；改变合同中任何工作的质量标准或其他特性；改变工程的基线、标高、位置和尺寸；改变工程的时间安排或实施顺序。也就是说，工程变更不止于以上所列的内容，但当发生上述事宜时，可按合同约定的程序提出变更和价格调整。

（2）变更权

项目由发包人投资建设，实质是发包人的功能需求。而功能需求的实现一般是通过设计单位的设计图纸和施工单位的建设实施来实现的，所有参建单位的目的都是为了功能目标按计划实现。但无论是设计单位的施工图纸还是施工单位的实施方案都是基于个人和企业经验、阅历、知识，当时当地的社会环境、市场环境和地质气象条件等制定的。是一个静态的方案，因此在整个项目的实施过程中，对这些文件和方案形成的各种缺陷和适应性将进行不间断的调整，以求能顺利实现项目的功能目标，这是一种应予以支持的行为。

因此应认为发包人有主动变更的权利。根据示范文本通用条款关于变更权的规定（条款内容：发包人和监理人均可以提出变更。变更指示均通过监理人发出，监理人发出变更指示前应征得发包人同意。承包人收到经发包人签认的变更指示后，方可实施变更。未经许可，承包人不得擅自对工程的任何部分进行变更）可知，发包人拥有主动变更和是否允许变更的权利，承包人拥有建议性工程变更的权利，但是应由发包人决定否同意该变更的实施。

2.合同风险

对于发包人而言，主要应承担设计方案、法律法规、工程量清单、情势变更等方面的风险。对于承包人，主要应承担机械设备、施工技术、施工组织管理、一定范围内的价格变化等方面的风险。合同中一般没有对合同风险进行集中性的描述和约定，但在整个合同范围内关于责任、权利、程序等方面的约定，处处都透露着间接性风险的说明，多数属于间接性的默示风险条款。我们很难对合同所包含的风险进行全面的罗列和分配，只能从原则性出发进行判断，比如对于工程变更，我们一般参考类似“合同有约定则按合同约定”“谁变更、谁主要承担风险”“谁优化，谁主要受益的”“一定范围内的价格包含原则”等方式综合考虑，进行风险的分配。 对于承包人而言，其施工风险主要产生于投标文件中（包括施工组织设计），集中体现在价格上，比如对于钢筋市场价格为4500元/t，而投标人报价为3900元/t（或是5100元/t）的报价行为，我们无从推测是因为进货渠道、对将来市场价格波动的判断、工程变更的预测、对于施工组织管理、技术的自信或是报价失误，但有一个可以明确的是：在投标阶段已经形成的风险，600元差价的风险，这个风险应由承包人来承担，这个也可以从《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）关于价格变更的相关规定中也可以看出。这种合同签订时早已明确的风险，不应因合同履行过程中发生变更而予以消灭。

【案例】4-6

1995年，路港公司为其开发的港路广场工程发出招标要约。8月7日，君合建筑向路港公司发出投标文件，其中防火门按国内产品报价为80万元，9月13日，工程师向君合建筑发出函称：工程按设计要求采用日本“铃木派”防火门，并要求君合建筑提出报价。10月13日，君合建筑指出，按指定日本“铃木派”防火门所需要增加的费用为120万美元。10月19日君合建筑致函称：如使用指定的日本“铃木派”防火门且符合国内防火规格，增加的120万美元费用君合建筑愿意承担。

11月27日，港路公司与君合建筑签订《工程总承包合同》，约定：防火门工程应采用日本“铃木派”防火门或其他经上海市消防局及设计单位认可的等质量产品；包括采用各级及各类的日本“铃木派”防火门，君合建筑负责防火门连所有的配套小五金获得上海市消防局或其他有关政府部门的通过认可；8月7日以来的议标函具有效力。

后君合建筑如约进行施工，1997年4月3日，“铃木派”防火门因君合建筑没有尽到合同约定的义务通过上海消防局的认可而不能采用，在向发包人申请变更之前，君合建筑径自先采用“汤臣牌”防火门，直至距离原定竣工日期很近时，才向工程师提出变更。

1997年5月14日，工程师给出确定的答复，同意选用“汤臣牌”防火门，但指出实际造价低于合同造价的则扣除。后经工程师核算，“汤臣牌”防火门的实际造价为70万美元，君合建筑与路港公司因就该防火门变更后如何调整价款等事项未达成一致意见，向法院提起诉讼。

合同风险分析：

防火门让利项目由于承包人原因发生变更、核增70万美元国产材料价格的同时，应按合同价80万美元还是按照市场价200万美元核减进口材料价格。按照合同价扣减，则该项变更须扣减10万美元（-80+70），承包人获得120万美元的不让利收益。按市场价核减，该项目变更须扣减130万美元（-200+70），相当于承包人仍让利120万美元，变更前后各方风险和利益不变。

法院判决：按市场价核减，该项目变更须扣减130万美元（-200+70）。

该案例汪金敏、朱月英律师已经作了详细而合理的分析。笔者在此结合实践及思考，从另一个角度再稍作分析：

案例发生时间为1995年8月7日～1997年5月14日（所提及的最早时间和最晚时间），但至今仍具有很好的参考和思考价值。该项目签订为总承包合同，防火门仅为其一分项工程，“铃木牌”防火门合同造价为80万美元，君合建筑认为其市场价为200万美元，并明确以书面函件的形式指出，君合建筑愿意承担120万美元的价差风险，就单个项目而言，其报价已远远低于成本价（我们无法探究君合建筑当时的想法，是为了企业市场、后续项目或者其认为项目的整体盈利已能弥补该项亏损，还是本就准备好了要变更防火门项目，但无论如何，低于成本价投标是不推荐的）。后双方签订合同。无论哪一种可能的想法，120万美元的价差风险在合同实施前便已经形成，且较为明确地说明应由君合建筑承担该项风险。

这种在合同签订时便已形成的明确风险，在合同履行过程中，笔者认为即使是发包方的原因变更合同项目，只要变更项目估价超过合同价（80万美元）在120万美元以内（变更项目2），合同单价都不应改变；只有当变更项目3估价超过合同价（80万美元）120万美元以上时，合同单价才应调整，调整差额应为：（变更后项目估计-120）万美元。若是因承包方的原因变更合同项目，则变更项目估价2超过合同价（80万美元）在120万美元以内，应对合同单价进行调整以保证路港公司能享受签订合同时就已形成的120万美元的让利，合同价应调减：（120-变更后的项目估价）；变更项目1估价低于80万美元，则如本例调整；只有当变更后3的项目估价超过200万美元，且征得发包方同意时，合同价款方能调增，增加额为：（变更后的合同价-200）万美元；

如图：变更项目所在合同风险区域示意图 ，AB区域（120万美元）是君合建筑应承担的风险区域，同时也是路港公司应享受的让利区域。这种合同签订时早已明确的风险，不应因合同履行过程中发生变更而予以消灭。

关于合同变更，合同惯行的原则是“谁变更、谁负责”，但后期形成的风险关系不应消除前期已形成的风险关系。正如汪金敏、朱月英律师所言：“变更前后各方风险利益不变，符合工程变更不修改合同的性质，实现了实质上的公平”。同时也符合合同变更提出与批准的原则。

3.工程变更项目的单价处理

结合上文对工程变更和合同风险的论述，笔者认为工程变更项目的单价确定应考虑以下几个方面的因素，首先变更项目的价格水平要与通过招投标方式得到报价的建设项目或标段的报价水平基本保持一致，其次单价中反映变更责任方应承担的变更风险，同时单价的确定方法应考虑对主动进行项目完善和优化的一方有吸引力和动力，尽量减少承包人对变更项目的抗拒，以便顺利推进项目的建设。

（1） 变更项目与工程项目的报价水平基本保持一致。

根据《工程量清单计价规范》9.3.1条规定：已标价工程量清单中没有适用也没有类似于变更工程项目的，由承包人根据变更工程资料、计量规则和计价办法、工程造价管理机构发布的信息价格和承包人报价浮动率提出变更工程项目的单价，报发包人确认后调整。承包人报价浮动率可按下列公式计算：

招标工程：承包人报价浮动率L=（1-中标价/招标控制价）×100%

非招标工程：承包人报价浮动率L=（1-报价值/施工图预算）×100% 。

根据该变更项目的单价确定原则和方法，变更项目的价格保持了与投标和谈判时的报价水平，考虑到变更项目同样受招标竞争结果水平的约束。

（2）确定不同类型的工程变更项目的单价。(www.daowen.com)

对于发包人原因造成的工程变更，一般分为设计缺陷型修复变更（完善性变更）和优化设计型变更，无论哪一种变更，理论上对施工单位针对该项目的施工组织和预期利润率都将造成影响，而这一部分的风险，不应当由承包人来承担，因此在变更项目单价的确定上，应对承担变更风险责任的发包人做出反应，而对于此类变更，如果依然采用《工程量清单计价规范》9.3.1条规定的承包人报价浮动率进行调整，虽然变更项目保持了与工程项目的报价水平保持一致，但其实将所有变更风险给了承包人。因此对于此类变更，单价的确定建议按照以下方式进行处理：

①设计缺陷修复型变更（完善性变更）。虽然对发包人而言做出此类变更实质上也是被动的，但发包人应付主要变更责任。因此由承包人根据变更工程资料、计量规则和计价办法、工程造价管理机构发布的信息价格提出变更工程项目的单价（变更基准单价），报发包人确认后调整。单价按以下方式进行调整：

P基准 ： 项目变更后的市场基准价，按投标当期的市场价格和政策法规体系（清单和定额、费用文件体系等）计算得到的变更方案的基准期价格；

P0基准时： 项目变更前的市场基准价，变更项目所对应的合同项目按投标当期的市场价格和政策法规体系（清单和定额、费用文件体系等）计算得到的基准期价格（通常所说的严格意义上的招标控制价）。

② 为节约和减少的费用而进行的优化设计的变更（ P基准≤P0基准时），或在费用不变等情况下，提高质量标准或功能水平而进行的变更，本着对所节约和减少的费用双方应共享的原则，由承包人根据变更工程资料、计量规则和计价办法、工程造价管理机构发布的信息价格提出变更工程项目的单价，报发包人确认后调整。对于此类变更，如果按设计缺陷修复型变更（完善性变更）的价格确定的方式进行处理（ P基准≤P0基准时，单价不予调整），则，因为价格不变，所以会使发包人失去进行优化设计的动力。同样，如果按 “变更单价＝合同价格 -（P0基准时-P基准）”的方式确定变更项目的单价，对承包人而言，既要承担变更的风险，又不能享受因优化设计带来的效益，因此建议按以下方式确定变更单价：

A% ： 双方商定的因设计变更而产生的价格调整中应由承包人承担（或享受）的比例（也可以理解为是因变更而产生减少的费用或增加的效益），可以通过总价分摊或单价价差的形式进行确定，通常可安50%计取。

（3） 因发包人提出的工程变更单价的处理。

对于承包人提出，经发包人同意的工程变更，一般分为施工组织工程变更及建议性优化设计变更。对于施工组织变更一般分为因不可抗力而造成的变更、因承包方原因造成的变更、因发包人原因造成工程变更，可以按以下方式处理：

对于因不可抗力造成的工程变更，按合同约定执行，没有合同约定的，因施工组织变更而增加的费用应由发包人承担（也可认为是一种索赔，非承包人原因的额外支出）；

因承包方原因造成的变更，当P基准 ≥ P0基准时 ，单价不予调整。当 P基准＜P0基准时 ，单价应予以调减，变更单价＝合同价格 -（P0基准时-P基准）。

因发包人原因造成工程变更，增加的费用应予以调整。

【案例】4-7

在市政道路工程中，对于雨季施工，承包人在施工组织设计中明确，开挖出的土方在晾晒场晾干以后再外运，但施工过程中，发包人要求开挖即外运，因此造成施工降效等费用的额外支出，虽然在报价中已经计取了冬雨季就施工增加费，但由于发包人的指令造成了承包人施工工序的变更而形成额外费用的支出，因此，对于增加的此类费用，仍应由发包仍承担。

对于承包人提出建议性优化设计变更的情况。可以参考《建设工程合同示范文本2017》第10.5条承包人的合理化建议的内容（承包人提出合理化建议的，应向监理人提交合理化建议说明，说明建议的内容和理由，以及实施该建议对合同价格和工期的影响。合理化建议降低了合同价格或者提高了工程经济效益的，发包人可对承包人给予奖励，奖励的方法和金额在专用合同条款中约定），除了按合同约定或《工程量清单计价规范》9.3.1条规定的确定的方法进行价格调整外，建议还应协商一个双方因设计变更而形成的效益享受的比例，对前述形成的价格进行调整，即：

非招标工程变更单价：

招标工程变更单价

A% ： 双方商定的因设计变更而产生的价格调整中应由承包人承担（或享受）的比例（也可以理解为是因变更而产生减少的费用或增加的效益），可以通过总价分摊或基准单价价差的形式进行确定，通常可安50%计取。

【案例】4-8

某市政排水管道工程，设计图计划采用SN8 DN300钢带增强聚乙烯（PE）螺旋波纹管，合同综合单价为201元/m，主材单价为138元/m，投标期政府相关部门发布的价格信息价为168元/m，招标控制价综合单价为250元/m。施工过程中发包人发出变更通知，要求将管道修改为SN8 DN300高密度聚乙烯双壁波纹管，投标当期该管道的价格为145元/m，市场基准综合单价为237元/m。则该项目的变更价格一般有以下的几种处理方式：

第一种观点认为：变更是由发包人发出，由发包人承担主要责任，应按变更后的市场价格确定，变更单价应由201元/m调整为237元/m。

第二种观点认为：根据《建设工程工程量清单计价规范》规定，考虑下浮率：（250-201）/250=19.60%，变更单价为：237×（1-19.60%）=190.55元/m。

第三种观点认为：由于变更项目的更后的市场基准价没有超过变更前的市场基准价，因此单价调整为：

201-（250-23）×A% ＝201-（250-237）×50%＝194.50

三种观点，不一样的风险分担。

第一观点的变更风险全部由发包人来承担，不考虑合同的竞争报价水平（报价下浮率），会出现一个很奇怪的现象，变更项目的价格比合同价格高，但所采用的材料标准反而降低了，就本案例而言，原来201元/m采用的是SN8 DN300钢带增强聚乙烯管（PE）螺旋波纹管，而237元/m的反而是SN8 DN300高密度聚乙烯双壁波纹管。还不如不做变更。因此此种情况 ，会严重阻碍设计单位和发包人进行优化设计的积极主动性（实质是造成社会资源的浪费）。而且，由于是计划外项目，对承包人也未必全是好事。

第二种观点是目前比较常用的方式，这是对发包人竞争招标所得下浮率的一个保护，但此观点有一个前提假设：对所有变更项目承包人能够承担与合同报价相同的下浮率。而这个前提假设有些时候是不成立，比如对于SN8 DN300钢带增强聚乙烯管（PE）螺旋波纹管，因各种原因（进货渠道、库存等），承包方能够承担19.60%的下浮，但对于SN8 DN300高密度聚乙烯双壁波纹管也许就不能了。因此，如果按此种方式确定变更单价，可能会使承包人不能保证合同的利润水平，甚至会出现亏损情况。因此此种情况也会出现一个怪现象，设计变更是由发包人发出的，理论上应由发包人承担主要风险，实际上却由承包人承担了全部的风险（甚至亏损）。

第三种观点为本文所提的观点，具体内容详见前文。

4.工程变更项目单价的确定应考虑的因素

笔者认为对于工程变更项目单价的确定，至少应考虑四个方面的内容：工程变更的类型、投标报价的价格水平（价格下浮率）、变更风险责任分担、减少费用支出部分的享受比例（如果不考虑该因素，双方就没有进行优化设计和优化施工的动力），通过上文的论述，在《工程量清单计价规范》9.3.1条所规定的基础上了，提出了不同类型的工程变更应考虑的因素和相应的计算公式（公式①－公式⑤）。公式不一定适用于所有的工程变更，主要是单价确定的方法和思路，希望能抛砖引玉引起大家的思考。