要开发房地产，首先要取得供开发房地产的国有土地使用权。房地产开发用地供应，是进行房地产开发、交易的源头。要促进房地产业的健康发展，首先应当规范房地产开发用地的管理，也就是所谓土地一级市场。前面提到目前存在的一个重要问题，是土地供应总量失控，国有土地资源流失。只有管好源头，才能合理地开发和节约用地，防止土地资源流失。城市房地产管理法对这个问题专门作了规定，主要有四点：

第一，坚持国家垄断土地一级市场。房地产开发用地，必须是国有土地，城市规划区内的集体所有的土地，只有依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，供房地产开发使用。国家垄断土地一级市场，可以防止土地资源的流失。如果允许集体所有的土地可以直接用于房地产开发，那么必然会造成大量耕地减少。我国地少人多，必须十分珍惜和合理使用土地资源，切实保护耕地，严格控制农业用地转为非农业用地。

第二，规模控制，依法审批，并要符合城市建设规划。每年国家出让多少土地使用权用于房地产开发，要有总量控制。经全国人大常委会审议，在城市房地产管理法中增加规定了，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，必须根据省级以上人民政府下达的控制指标，拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。出让国有土地使用权开发房地产，应当符合建设规划。法律规定，出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门，会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。

第三，实行国有土地使用权有偿、有期限出让制度。在过去，我国建设用地长期是由国家划拨、无偿使用的。1987年以来，城市国有土地开始实行有偿、有期限使用制度。但是，目前国家划拨的土地，仍占很大比重。1992年初至1993年7月，全国房地产开发经营机构取得土地使用权的国有土地中，有35.49%是行政划拨的。(www.daowen.com)

城市房地产管理法根据国有土地使用权有偿、有期限出让的原则，把土地使用权出让作为基本的方式；国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。

行政划拨的方式还要不要？有的认为，行政划拨用地是计划经济体制的产物，不符合社会主义市场经济的要求，主张取消划拨方式。有的认为还要保留。经过研究认为，从实际情况出发，完全取消划拨方式也不行。对某些特殊用地，如政府机关本身的用地、军事用地、公益事业用地等，需要采取划拨的方式。所以，城市房地产管理法规定，以出让为基本方式，同时保留了划拨方式作为补充，但严格限制划拨的范围。只有下列建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。

第四，强调采取拍卖、招标的方式出让土地使用权。1990年，国务院制定了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，规定出让的方式为协议、拍卖、招标三种，对推动土地使用权有偿转让起了积极作用，但目前多数是采取协议方式，用招标和拍卖方式的很少，1992年到1993年7月，采取招标方式出让土地使用权的，占7.8%；采取拍卖方式出让土地使用权的，只占3.2%。用协议方式转让土地使用权，缺乏公开竞争，地价随意性很大，造成国有土地收益流失严重，而有些人则从中获得暴利。有些地方为了吸引外资，采取协议方式，地价非常低，结果国家受损失。城市房地产管理法比国务院制定的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例的规定前进了一步，强调要采取招标、拍卖方式。法律规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。为了防止低价出让，特别规定，采取双方协议方式出让土地使用权的出让金，不得低于按国家规定所确定的最低价格。