行政处罚涉及公民的权利，应当采取法定原则，这是制定行政处罚法的基本指导思想。行政处罚的法定原则，包括三个方面：一是，什么行为给予行政处罚必须有明文规定，没有法律规定给予行政处罚的行为，不受行政处罚。六届全国人大常委会1986年制定新的治安管理处罚条例时就采取了法定原则，把原条例中类推的规定删去了。二是，行政处罚由有权设定的国家机关在职权范围内设定，无权设定的不得设定，也不得越权设定。三是，行政机关实施行政处罚，必须严格依法进行，包括有关实体和程序的规定。其中，哪些国家机关有权设定哪类行政处罚是前提，是最关键的。

关于行政处罚的设定权，应当根据以下原则来考虑：第一，要符合我国的立法体制。根据宪法，我国法制体系是统一的，又是多层次的。第二，要区别各类行政处罚的不同情况。行政处罚大体可分为人身罚、行为罚、财产罚和申诫罚四类，这四类行政处罚的性质、轻重是不一样的，要区别对待。第三，根据法制原则，对现行某些不妥的做法要予以改变，又要考虑我国法制建设的实际情况。根据以上原则，拟对行政处罚的设定权作以下规定：

第一，行政处罚基本上由法律和行政法规规定。其中，人身罚由于涉及公民的人身自由权，只能由法律规定，现在就是这么办的。行政法规可以对除人身罚以外的行政处罚作出规定。新宪法规定，国务院可以制定行政法规，这是对法制体系的重大改革。考虑到有些问题制定法律还不成熟，可以先制定行政法规；同时，行政管理涉及各方面，不可能也不必要都由法律来规定，国务院可在职权范围内制定行政法规。因此，行政法规可以设定除人身罚以外的各类行政处罚，是为了适应我国实际情况和需要，也是符合我国立法体制的。(www.daowen.com)

第二，地方性法规、规章只能在有限的范围内对某些行政处罚作出规定，是补充性的。由于行政管理涉及各个方面，各地情况很复杂，对行政处罚现在要全部由法律、行政法规规定，也有困难，有些需要地方性法规、规章予以规定，但必须限制在一定范围。已经有法律、行政法规的，地方性法规、规章只能根据具体情况，对法律、行政法规的规定予以具体化，不能增加或减少。省级地方人大对本省的特殊问题（如禁放鞭炮、禁养犬等）制定地方法规或者在还没有法律、行政法规时先制定地方法规，可以对除人身罚和吊销企业执照的行为罚以外的行政处罚作出规定。规章只能对申诫罚和小量罚款作出规定。

第三，对地方性法规、规章中已有行政处罚的规定，在一定期限内予以清理。由于过去对行政处罚的设定权没有统一规定，因而一些地方性法规、规章对行政处罚作了规定。考虑到其中有些是需要的，但要上升为法律、行政法规还需要有一定时间，因此准备规定，地方性法规、规章中有关行政处罚的规定，在二年内继续有效，予以清理。至于行政处罚法制定后新设定行政处罚，必须按行政处罚法的规定实行。