什么是行政案件，这是我们起草行政诉讼法时首先要研究的问题。民事诉讼法规定了“行政案件”，但什么是行政案件，没有具体规定。为什么首先要研究这个问题，因为行政诉讼是行政案件的诉讼，行政案件是行政诉讼的对象，是研究行政诉讼的前提。

什么是行政案件，与民事案件有什么不同，行政诉讼法第二条作了规定，公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向法院提起诉讼。这是从公民、组织的诉权角度规定的，但这一条明确了什么是行政案件。根据这条规定，可以看出行政案件必须具备四个要素：

第一，被告必须是行政机关。

在民事案件中，被告有没有行政机关呢？有时行政机关是被告，但不都是。同时，在民事诉讼中，行政机关是以平等的民事主体的身份参与的，而不是以行使行政管理职权的行政机关身份参与的。行政案件的被告，一定是行使行政管理职权的行政机关。

被告不是行政机关的，就不是行政案件。例如，村民委员会、居民委员会等群众自治组织，政党、社会团体，企业事业单位，不是行政机关，这些组织如果侵犯了他人合法权益，被侵犯人可以依法向法院起诉，但不是行政案件，而是民事案件。又如，国家机关除行政机关外，还包括权力机关、审判机关、检察机关等。控告行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的案件是行政案件，对其他国家机关的行为有意见，通过其他途径解决，不属于行政案件。对权力机关的决定有意见，不能向法院起诉，可以向该权力机关或上级权力机关提出；对法院判决或裁定不服，可以通过上诉程序解决；对检察机关行使的检察权有意见，如不应逮捕而批准逮捕，或不构成犯罪而被起诉，可以在法庭上进行辩护，也可以向上级检察机关提出。

第二，行政案件是因行政机关的具体行政行为引起的，行政案件的标的是行政法律关系。这是行政案件与民事案件最本质的区别，行政诉讼的一系列特点，都是从这里引起的。

行政机关的行为，有行政行为，也有民事行为。行政行为是行政机关代表政府行使行政管理职权的公务行为，例如颁发许可证，采取行政强制措施，给予行政处罚等。至于作为平等的民事主体与其他民事主体单独进行民事活动，则属于民事行为。

行政行为又可分为抽象的行政行为和具体的行政行为。抽象的行政行为是指行政机关为进行行政管理而制定的具有普遍约束力的规范性文件的行为。如国务院制定行政法规，省政府制定规章。具体行政行为是指行政机关进行行政管理时，对特定的具体的个人或者组织采取的单方行为。例如，根据法律、法规，对违反交通管理的某个司机给予行政处罚。对行政法规、规章或者其他具有普遍约束力的规范性文件有意见，不能向法院起诉，而是向权力机关或者其上级机关提出。认为行政机关具体行政行为违法侵犯其合法权益的，可以向法院起诉，是行政案件。(www.daowen.com)

对行政机关工作人员的行为，要区分是行使的行政行为，还是与行政管理职权无关的个人行为。行政机关工作人员在行使行政管理职权时，如果侵犯了公民的合法权益，公民向法院起诉是行政案件；至于与行政管理职权无关的个人行为，例如警察下班回家后与邻居吵架、打伤了邻居，则不属于行政案件。

第三，公民、法人或者其他组织认为侵犯了他的合法权益。

行政机关行使行政管理行为，有三种情况，一是合法的，一是违法的，再一种是不当的。为了维护国家利益和社会公共利益，需要赋予行政机关充分的行政管理职权，包括行政强制措施、行政处罚权等。行政机关依法采取这些措施，当然会对某些公民、法人或者其他组织的权益给予必要的束缚和限制。但是，行政机关对违法者采取这些措施，如果是合法的，那就不能说是侵犯公民、组织的合法权益。只有认为合法权益被行政机关具体行政行为侵犯了，才能向法院起诉。为什么说“认为”呢，因为侵犯还是没有侵犯，要等审判后才能确定。

再一点是，原告必须是合法权益被侵犯的公民或者组织。自己的合法权益没有被侵犯的，不能以原告的身份向法院起诉，只能支持被侵权人起诉，或者受委托作为代理人起诉，或者向有关机关检举。

第四，向法院提起诉讼。

公民、组织认为自己的合法权益受行政机关具体行政行为侵犯，可以通过多种渠道解决。可以向法院起诉，也可以申请上级或者法定行政机关复议。在行政复议阶段，不叫行政案件，只有向法院起诉，由法院受理，按照行政诉讼程序审理，才是行政案件。