行政诉讼制度在我国建立时间较晚，就是在世界范围来说，也是一个年轻的、新兴的法律制度。行政诉讼出现于18世纪，而发展起来主要是在20世纪30年代以后。在封建时代，统治者有无上的权力，行政、立法、审判权集中于一身，在这种情况下，不可能有行政诉讼。资产阶级革命，推翻了专横、特权的封建统治。资产阶级思想家提出了人权、法治和分权制衡的学说，这就为资产阶级建立行政诉讼制度提供了思想理论基础。在资本主义自由竞争时期，政府对经济干预不多，因而行政诉讼制度并不发达。到了垄断时期，特别是二次世界大战以后，政府对经济干预越来越多，行政诉讼制度就发展起来了。

新中国成立后，建立行政诉讼制度是1982年。1982年以前，不是说没有“民告官”的行政案件，但是作为法律制度，明确行政案件适用的程序，是从1982年制定民事诉讼法时开始的。我国建立行政诉讼制度的根据是宪法，宪法第四十一条规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。1982年在起草制定民事诉讼法时，各地反映，“官告民一告一准儿，民告官没门”。我们向彭真同志反映了，彭真同志对此十分重视，他说这个问题要解决，民事诉讼法原来的草案中没有这方面的规定，根据彭真同志的指示，在总则中增加了一条，就是第三条第二款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这一条虽然很简单，但确立了行政诉讼制度。所以说，行政诉讼制度不是今天制定行政诉讼法才建立的，而在1982年民事诉讼法中已确立了，已经有六年多了。1982年以来，已有一百三十多个法律、法规规定法院可以受理的行政案件，最高人民法院和一千四百多个地方各级法院建立了行政审判庭，行政案件逐年增加，为制定行政诉讼法打下了基础。

1982年开始建立行政诉讼制度，至今已经六年多了，我国各方面情况有了很大的发展，法院在行政案件的审判工作上也积累了不少经验，这时感到民事诉讼法关于行政案件的规定，不能完全适应了。一是受案范围。民事诉讼法规定，法院受理哪些行政案件由一个个单行的法律来规定。我国除法律外，还有大量行政法规，许多行政法规都有行政处罚的规定。那么，行政法规规定可以向法院起诉，法院受理不受理？开始还有不同意见，后来明确行政法规规定可以向法院起诉的行政案件，法院要受理。六年来，虽然有一百三十多个法律、法规规定可以向法院起诉的行政案件，但还有不少没有规定的怎么办。例如，1979年到1987年10月，国务院制定540个行政法规，有198个规定了行政处罚，其中规定可以向法院起诉的82个，没有规定的有116个。没有规定的，法院就不能受理。所以，受案范围应当进一步扩大，需要统一作出规定。再一个问题是，民事诉讼法规定，行政案件适用民事诉讼程序。行政诉讼与民事诉讼有许多共同点，民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。世界各国，开始对行政案件也是适用民事诉讼程序。但行政案件与民事诉讼案件不同，行政案件的被告是行政机关，争议的标的是行政机关行使行政管理职权所发生的行政法律关系，而民事案件的当事人是平等的民事主体，争议的是民事权益。因此，民事诉讼的一些规定，对行政案件不适用，行政诉讼还有一些特有的原则。例如，审理行政案件是否也着重调解，法院对行政案件能否直接判决变更，在诉讼期间具体行政行为是否停止执行，谁负主要举证责任等，随着行政案件的增加，这些问题陆陆续续提出来了。为了进一步完善、健全行政诉讼制度，对行政诉讼特有的原则，需要作出规定。

研究制定行政诉讼法，是从1986年4月开始的。当时正在制定民法通则。民法通则通过后，需要对民事诉讼法进行修改补充，其中一个重要问题，就是行政诉讼。法工委把研究行政诉讼列入1986年工作计划。我们从修改民事诉讼法入手，对行政诉讼的问题进行研究，先研究问题，至于采取什么形式，是在民事诉讼法中专门规定一章，还是单搞一个法，等研究后再决定。从1986年起，我们连续召开了一系列座谈会，对行政诉讼问题进行座谈研究。1986年10月，为了加强行政立法研究，成立了行政立法研究小组，法工委、国务院法制局、最高人民法院、北京市和一些大学、法学研究部门的教授、专家参加，于1987年7月起草了行政诉讼法试拟稿。我们把试拟稿送各地和有关部门征求意见。根据各地、各方面意见，我们作了较大修改、补充，经过近一年努力，于1988年6月形成征求意见稿，再一次发各地、各部门征求意见，进一步修改成草案，于1988年11月提请七届全国人大常委会第四次会议审议。全国人大常委会对草案进行审议，认为这是个十分重要的法律，决定将草案公布，广泛征求意见。全国人大法律委员会、内务司法委员会、常委会法制工作委员会联合召开四次有各方面人士参加的座谈会，对行政诉讼法进行讨论。接着，法工委又召集法院、有关部门的同志和一些专家，根据各方面意见具体研究修改方案。经过法律委员会审议，提出修改草案，这个修改草案由全国人大常委会于1989年4月提请七届全国人大二次会议审议修改通过。从1986年6月开始，到1989年4月通过，一共用了二年多时间。在起草过程中，到上海、江苏、四川、湖北等省市调查，三次发全国各地、有关部门、法院征求意见，广泛发扬民主。中央对这个法十分重视，政治局常委会两次研究，一次是1988年提请七届全国人大常委会四次会议审议前，一次是1989年提请七届全国人大二次会议审议前，我们把行政诉讼法草案中的重要问题，特别是几个有重大争议的问题，如受案范围、法院对行政案件是否判决变更、规章是否作为依据等，作了汇报。

起草这个法根据什么精神和原则？总的是根据宪法、党的十三大精神，从我国实际出发，总结我国审理行政案件的经验，同时参考、借鉴外国对我有益的经验。在起草过程中对几个重大问题，行政部门、法院、专家等各方面意见不完全一样，有各种不同的方案。有不同意见很自然，也是好事，经过研究，吸取各方面好的意见，可以把法律制定得更好一些。对这些不同意见，应当根据什么原则来考虑，来解决。1988年11月法工委请有关部门、法院、专家共同研究如何具体修改时，我们提出了五点，请大家考虑。这五点是：

第一，要强调保护公民的合法权益。这是由于我国国家的性质和建立行政诉讼制度的根本目的所决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，当然要保护公民的合法权益。建立行政诉讼制度的根本目的之一，就是通过维护和监督行政机关依法行政，来保护公民合法权益。同时，由于旧社会长期是封建社会，“民不告官”的影响很深，我国建立行政诉讼制度又不久，不少老百姓不知道告、不会告、不愿告、有的甚至不敢告，在这种情况下，更应当要强调保护公民的合法权益。在考虑受案范围等一系列问题时，要强调这一点。

第二，正确处理好司法权与行政权的关系。好多问题都与这个问题有关。建立行政诉讼制度，一是关系到公民与行政机关的关系，二是关系到行政与司法的关系。在行政诉讼中，法院对行政机关是有制约的，法院对行政机关不仅有监督，还有维护的一面。法院要对行政机关具体行政行为是否合法进行审查，对违法的判决撤销，但不要妨碍行政机关有效充分地依法行使行政管理职权。因此，对在法律、法规范围内的行政行为，法院不干预，对合法的行政行为要予以维护，不代替行政机关行使行政管理职权。(www.daowen.com)

在起草过程中，有的同志提出，行政诉讼的目的，是以保护公民合法权益为主，还是以维护和监督行政为主。其实，维护和监督行政机关依法行政和保护公民合法权益是一致的，行政诉讼是通过维护和监督行政机关依法行政，来保护公民的合法权益。维护还是监督，标准是行政行为是否合法。对违法的具体行政行为，法院就监督，就撤销，对合法的法院就维护。撤销行政机关违法的具体行政行为，是保护公民的合法权益，维护行政机关合法的具体行政行为，也是保护公民的合法权益，因为合法的行政行为，是符合国家和社会公众的利益和需要的，是保护广大公民的权益。

第三，正确认识行政诉讼的地位和作用。一是要摆正行政诉讼与权力机关对行政机关的监督、行政机关自己系统的监督的关系，划分好哪些由权力机关管，哪些由法院管，哪些由行政机关自己解决；二是要分清行政案件与民事案件、刑事案件的区别。

第四，要从我国实际情况出发。对外国的经验要借鉴，但一定要从我国实际情况出发，决不能照抄、照搬。我国的政治体制与西方国家三权分立不同；我国的法制建设这些年来取得了显著成绩，但还有不少重要的法律、特别是行政方面的法律还有待制定；我国行政诉讼制度建立还不久，法院虽然取得了一些经验，但还需要进一步积累。制定行政诉讼法时，一定要从我国实际出发，要考虑可行性。目标、方向要明确，但又要分步骤，不可能一下子都能做到。如果步子太大，走得太急，反而对制定这个法不利，或者定了行不通。1982年民事诉讼法第三条的规定，对我国建立行政诉讼制度来说，迈出了关键的一步，这次制定行政诉讼法，在改进、完善行政诉讼制度方面，又大大前进一步。但从历史的长河来看，必然有阶段性、过渡性，再经过若干年，情况进一步发展了，经验进一步丰富了，还可以进一步修改、补充。

第五，处理好行政诉讼法与行政实体法和其他行政程序法的关系。现在我国行政立法还不够完备，一是行政方面的实体法，一是行政程序法。我们起草行政诉讼法时，必然要考虑到这种情况，不考虑这种情况不行，但又不能完全迁就现实，要有助于促进行政法的制定和完善，总之，要促进行政管理法制化。脱离现实情况，把办不到的事情用法律规定下来，就会行不通；对经过努力可以办得到的，也不规定，完全迁就目前某些不合理的情况，并用法律肯定下来，对行政管理法制化的进一步发展也是不利的。

大家对我们提出的这五点，没有提出不同意见，我们就根据这五点来解决各方面的争论，提出修改方案。同志们了解了这些，就可以更好地理解行政诉讼法中的一些问题，为什么要这样规定，而不那样规定，可以更好领会行政诉讼法的精神。