法律是上层建筑，要为经济基础服务。法院的审判工作，要为经济建设服务。法院怎样来保障社会主义建设事业的顺利进行呢？一是从刑事方面，打击走私、投机倒把、偷税抗税等经济犯罪；再一个是从民事方面，通过对经济案件的审理，保障当事人的合法民事权益，维护经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行，这是民事诉讼法的一个重要任务。

这些年来，随着改革开放，社会主义商品经济有了很大发展，对民事诉讼程序提出了一系列新的问题，为适应商品经济发展的需要，对这些问题，应当予以补充修改。这是民事诉讼法补充修改的一个重要方面。

有一种意见认为，民事诉讼法对审理经济案件不适用，主张专门制定一部经济诉讼法。另一种意见认为，民事诉讼法对经济案件原则上是适用的，可以对审理经济案件的一些问题加以补充，不必单制定经济诉讼法。经过研究，我们采纳了第二种意见。为什么？

第一，经济案件从性质上讲，无非是两类，一类是经济行政案件，一类是平等主体之间的经济纠纷。经济行政案件，过去也适用民事诉讼法，现在我们已制定了行政诉讼法，这些就适用行政诉讼程序了。剩下的这一类，是作为平等主体之间的经济权益纠纷，当事人是平等的民事主体，争议的是民事权益，与婚姻纠纷等普通民事案件，在基本原则上是一样的。

第二，法院对经济案件的审判，过去一直是适用民事诉讼程序的，实践证明，民事诉讼法对经济案件的审判是适用的。

第三，从各国情况来看，我不敢说绝对没有，但绝大多数国家，对经济案件的审理，是适用民事诉讼程序的。

所以，我们不单独制定经济诉讼法，普通民事案件、经济案件、海事案件，都适用民事诉讼程序。民事诉讼法规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间，因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用民事诉讼法的规定（第三条）。这就是说，凡是公民、法人、其他组织作为平等主体发生的民事权益纠纷，都适用民事诉讼法。这里包括一般的民事案件，如婚姻、继承、赔偿等案件，也包括企业之间的经济纠纷案件、海事案件等。不单独制定经济诉讼法，而是在民事诉讼法中，对经济案件审判方面的问题，予以补充规定。

由于商品经济的发展，对诉讼程序提出需要解决的新问题，主要有以下几个问题。

第一个问题，当事人人数太多的案件如何进行诉讼。

民事案件的当事人一方或双方在两人以上，其诉讼标的是共同的，或者诉讼标的是同一种类可以合并审理的，是共同诉讼。民事诉讼法（试行）对共同诉讼，是有规定的，现在出现的新问题是，有些共同诉讼的当事人人数众多。

过去，一般民事案件的原告或者被告，有的虽然不止一人，譬如有三四人或更多些，但也不会太多。随着商品经济的发展，有些案件共同诉讼的当事人，人数就很多了，不是三四人，而是几十人、几百人，甚至上千人，像广西的债权案、四川的种子案、北京的彩电赊购案，还有因环境污染要求赔偿的案件等。

共同诉讼的当事人太多，怎么办？几十、几百、甚至上千当事人，不可能都到法庭。这么多当事人都要参加诉讼，也不方便，而且要耽误很多时间，影响生产、工作。这就产生选代表进行诉讼的问题，国外也有这种情况。民事诉讼法增加了关于代表诉讼的规定（第五十四条），共同诉讼人数众多的，可以选几个人为代表，由代表为大家进行诉讼。这样，既可以方便法院对案件的审理，也可以方便当事人，其他当事人就可以不必出席法庭审理了。对代表诉讼问题如何规定，研究了几个问题：

第一，代表怎么产生。

由当事人推选，还是由法院指定？研究结果，还是由当事人推选，不要由法院指定。因为，这样才能更好地代表当事人的意愿。有人担心，这么多当事人不好选。推选的方式可以灵活，可以由当事人提名，也可以由法院提名，核心是要当事人同意。

第二，代表人与其他当事人的关系，也就是代表人的诉讼行为，对被代表的其他当事人是否有效。

我们考虑，既然实行代表诉讼，是为了方便审判，其他当事人有什么意见、主张，可以反映给代表，由代表进行诉讼，代表的诉讼行为，对其所代表的当事人，应当发生效力。

另一方面，又要考虑保护被代表的其他当事人的权益，因此又规定，代表人变更诉讼请求、放弃诉讼请求，或者承认对方当事人的诉讼请求、进行和解，这几种诉讼行为，必须经被代表的当事人同意。因为这些诉讼行为，涉及处理实体权利，如果几个代表自己就决定，可能损害其他当事人的权益。这种限制，可能要麻烦一些，但是为了保护其他当事人的合法权益，做这种限制是必要的。

还有一种情况，不仅共同诉讼的当事人众多，而且在起诉时，人数尚未确定，怎么办？有些国家采取集团诉讼的做法，法院的判决对当时没有来参加诉讼的其他权利人也适用。我们参照一些国家的做法，在民事诉讼中对这个问题作了规定（第五十五条）。有几个问题需要说明：

第一，法院要不要事先公告。

有的国家不事先公告，法院判决后再公告，相同的其他权利人适用该判决。经过研究，我们采取由法院事先公告的办法。法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。事先公告的好处，一是可以给权利人行使诉讼权利的机会。既然法院的判决对其他权利人也适用，那么就应当给他主张权利的机会。二是法院审判时，可以充分了解权利人的要求，对全面考虑、处理问题有好处。

第二，发出公告，是要求放弃权利的人来登记，还是要求主张权利的人来登记。

对这个问题也有不同意见，有一些国家是要放弃权利的人来登记，没登记的是主张权利。我们怎么定？我们是由主张权利的人来登记，因为事先公告的目的，就是为了使权利人有行使诉讼权利的机会，如果主张权利的人不登记，怎么行使诉讼权利呢。

第三，没有到法院登记的，是不是就算放弃了实体权利。

为了保护权利人的合法权益，民事诉讼法规定，未参加登记的权利人，在诉讼时效期间提起诉讼的，也适用法院的判决。有的同志提出，既然不来登记的权利人也适用该判决，那么谁还事先来登记呢？规定事先登记有什么作用呢？我们说，来不来事先登记可不一样，如果不事先登记，在法院判决后才来，那么法院不再审理，就适用该判决了，你就失去了事先陈述自己意见的机会。有人说，为什么不再审理，不听取我的意见，而要我适用该判决呢？因为法院事先已公告过，你不登记，是你自己放弃了陈述意见的权利。

有的同志说，这样规定，与一些国家的集团诉讼不一样，算什么诉讼呢？是和一些国家的集团诉讼不一样，这不是对外国集团诉讼研究不够，不是忽略了，而是从我国实际出发，经过研究，对外国的集团诉讼加以改进、发展。实际上，我们对这个问题的规定，把集团诉讼和代表诉讼结合起来了，可以更有利于法院审理，更有利于保护当事人的权利。

第二个问题，经济合同纠纷案件的管辖。

民事案件的地域管辖，采取原告就被告的原则。在商品经济不发达的社会，一般的民事案件，原告住所地、被告住所地、行为地等，不在一个地方的情况是有的，但多数离得也不会太远。商品经济发展以后，情况就不同了，如合同纠纷案件，可能东北的一家企业与海南的一家企业订合同，合同签订地是北京，履行地是河南，原告住所地、被告住所地、合同签订地，不仅在好多地方，而且相距甚远。这就给当事人诉讼、法院审判，带来问题，如何确定地域管辖就很重要了。

民事诉讼法（试行）规定，因合同纠纷提起的诉讼，由合同履行地或者合同签订地法院管辖。在研究修改时，法院的同志对此反应很强烈，按这个规定，实际执行起来，多数经济合同纠纷案件，不是在被告所在地法院审理，这就给法院审判带来一系列问题，有的被告不来，法院开庭、调查有困难，判决后执行也有困难。

为了解决审理难、执行难的问题，参照各国的通常做法，民事诉讼法对合同纠纷案件的地域管辖，修改为由被告住所地或者合同履行地法院管辖。被告住所地或者合同履行地，要不要有个先后顺序，是不是强调由被告住所地法院管辖。在这个问题上，有过几种方案。一是，只规定由被告住所地法院管辖；二是，原则上由被告住所地法院管辖，在某种情况下，可由合同履行地法院管辖。对这两种方案都研究过，考虑到一些地方存在地方保护主义，有的还相当严重，采取这两种方案，怕对债权人的合法权益保护不利。所以，采取了第三种方案，就是不分顺序，规定由被告住所地或者合同履行地法院管辖，由原告选择。

地方保护主义争管辖，是目前在审理经济案件中存在的一个大问题。为了防止地方保护主义，避免发生管辖权争议，民事诉讼法增加了协议管辖。合同的双方当事人，可以在书面合同中协议管辖。请大家注意，对一般的民事案件没有规定协议管辖，只对合同纠纷案件规定了协议管辖。协议管辖，也不是随便想到哪个法院都可以，应当是协议到与争议有实际关联的法院管辖，或者是被告住所地，或者是合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地的法院管辖，并且不得违反法律对级别管辖和专属管辖的规定。

根据实际需要，民事诉讼法还对保险合同纠纷案件、票据纠纷案件、共同海损案件的地域管辖，作了规定。

第三个问题，诉讼前的财产保全。

为了保护当事人的合法权益，使法院的判决能够真正得到执行，需要有财产保全措施。法院审理案件需要一定时间，有时发生这样的情况，债权人向法院起诉后，有的债务人就把财产转移了，或者处理掉了，结果等法院作出判决时，没法执行。所以，当可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行时，法院可以对财产采取保全措施。

民事诉讼法（试行）规定了诉讼保全，但没有规定诉讼前的保全。这些年来发生的问题是，有些案件，需要在起诉前采取保全措施，如有些海事案件。一艘外国籍船在港口把某些设施碰坏了，要他赔偿，如果不马上采取保全措施，外国籍船开走了，就不好办了，所以，在海事案件中，往往需要在起诉前保全。有些经济案件，也存在需要在起诉前就保全的情况，这对于解决执行难、保护当事人合法权益，是有意义的。所以，民事诉讼法增加了诉讼前保全的规定。

保全措施是需要的，但采取保全措施一定要慎重，因为如果保全错了，会给被保全人造成损失。特别是诉讼前保全，更要十分慎重。因此，民事诉讼法对诉讼前的保全，规定了比诉讼保全更为严格的条件和责任。

第一，在起诉前向法院申请保全，必须是因情况紧急，不立即申请财产保全，将会使其合法权益受到难以弥补的损害的。如果不是那么紧急，不是来不及起诉，就应当在起诉后再申请保全。(www.daowen.com)

第二，起诉前保全，必须由利害关系人提出申请。而诉讼保全，虽然原则上也是由当事人向法院申请，但法院在必要时，也可以依职权采取财产保全措施。

第三，在起诉前利害关系人向法院申请采取财产保全时，应当提供担保，不提供担保的，法院驳回申请。而诉讼后申请保全的，法院可以责令申请人提供担保，也就是说，不是一律都要责令提供担保。

第四，在一定期限内应当起诉。申请人在法院采取财产保全措施后十五日内不起诉，人民法院就解除财产保全。

第五，如果被保全人提供了担保，法院应当解除财产保全。如果申请财产保全错了，申请人应当赔偿被申请人因财产保全而遭受的损失。这一点，诉前保全和诉讼保全都是一样的。

第四个问题，督促程序。

民事诉讼法增加规定了督促程序（第十七章，一共四条）。为什么增加这个程序？现在有些给付金钱、有价证券的纠纷，债权、债务关系十分明确，没有什么争议，债务人也承认，但债权人要求债务人履行债务时，有的债务人不履行，长期拖延。如果要申请法院强制执行，按普通程序，就要先起诉，经过审判，等判决发生法律效力后才能强制执行，这就需要一段时间。

要有个办法，使债权人能够用比较简便的办法，促使债务人尽快履行债务。有些法院，如上海杨浦区法院试点，由法院给债务人发通知，效果很好，有些债务人收到法院通知后，就赶快履行了，因为自己没理，如果再不履行，法院就要过问了。有些国家也有这方面的经验。我们总结上海杨浦区法院和其他一些法院的经验，参照外国的做法，规定了督促程序，特点是比较简便、迅速，可以快些促使债务人履行债务。

关于督促程序的规定，有以下几个问题：

第一，什么样的纠纷可以向法院申请支付令。

只有给付金钱、有价证券的纠纷，可以申请支付令，其他纠纷不能申请支付令。并且必须是没有其他债务纠纷的，而且支付令能够送达债务人。如果有其他债务纠纷，就应当按普通程序进行审理。

第二，法院采取什么程序。

法院只审查债权人提供的事实、证据，认为债权债务关系明确、合法的，就直接向债务人发出支付令，要求其收到支付令十五日内清偿债务。法院不用把各方当事人都传来开庭调查审理，因为规定督促程序，就是为了能够迅速，同时申请支付令的条件，必须是债权债务关系明确、合法的。

第三，支付令的效力。

债务人收到支付令后，如果没有异议，应当在十五日内偿还债务，或者与债权人和解，分期偿还。如果不提出异议，又不履行，那么债权人就可以向法院申请强制执行。

第四，如果债务人提出异议，法院应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉。采取简便的督促程序的前提是，债权债务关系明确，没有其他纠纷。如果有异议，那就不能适用这个简单的程序，而应当按普通程序审理了。

从事商品生产经营，时间是非常宝贵的，督促程序能用比较简便的方式，比较快地使债务人履行债务，所以这是一个有利于商品经济发展的好的办法。

第五个问题，公示催告程序。

公示催告程序，也是民事诉讼法新增加的内容。对这个问题大家比较生疏，我们与银行、经贸部的同志专门研究过。什么是公示催告程序？可以背书转让的票据如果丢失了，票据持有人可以申请法院发出公告，过了一定期限，如果没有人来主张权利，法院就判决该票据无效，申请人就有权主张权利。

为什么要规定公示催告程序？随着商品经济发展，各种各样的票据越来越多，有些票据是可以背书转让的，就是说票据所有人，可以在票据背面写上转让给他人，接受转让的人拿了票据就可以去取钱，银行只要见票就应当支付。那么，如果票据持有人把票据丢了，或者被人偷了，怎么办？这就发生两个法律上的问题，一是如何宣告该票据无效，防止被他人提取；一是票据所有人如何在票据丢了的情况下，要求支付。票据持有人自己到银行去声明成不成？票据是可以背书转让的，银行见票就付。你说你丢了，是真是假，如果错了，谁承担责任？对这个问题，银行无法调查，也没有义务调查，同时，银行也没有确认该票据是否无效的职权，只能通过司法程序，由法院来调查确认该票据无效。但是，如果到法院起诉，必须要有明确的被告。票据丢了或被偷了，怎么知道被谁拾去了或偷去了，找不到被告，就无法按普通程序起诉。

所以，要有一个解决这种问题的程序，德国、日本都有这种程序。现在，我国可以背书转让的票据还不多，要不要规定这个程序，我们考虑，虽然我国目前可以背书转让的票据还不多，但已经存在，今后还会发展。例如，在一些国家，仓单、提货单也是可以背书转让的。我们问了经贸部，我国现在对仓单、提货单是不能背书转让的，但今后随着对外开放、对外贸易的发展，就可能有变化。一些国家允许仓单、提货单背书转让，你丢了怎么办？所以，考虑今后的发展，还是在民事诉讼法中，对这个程序作出规定为好，哪怕规定得原则一些，以后碰到这类问题，处理起来就可以有法律依据了。

关于公示催告如何规定，有以下几个问题：

第一，哪些适用公示催告程序。民事诉讼法规定，可以背书转让的票据被盗、遗失或者灭失，可以申请公示催告。同时规定，依照法律规定可以申请公示催告的其他事项，适用公示催告程序。首先，把我国现在可以背书转让的汇票、本票和有些支票等适用公示催告，肯定下来；同时，也考虑到今后的发展，还有哪些可以公示催告，由法律去规定。

第二，如何公告。法院决定受理公示催告的申请后，应当在三日内发出公告，催促利害关系人申报权利。公示催告的期间，由法院根据情况决定，但不得少于六十日。

第三，法院决定受理申请，应当同时通知支付人停止支付，至公示催告程序终结。这样，支付人停止支付就有了依据。公示催告期间，转让票据权利的行为无效。

第四，法院发出公告后，在公示催告期间没人申报，法院根据申请人申请，应当判决该票据无效。判决应当公告，并通知支付人。这时，丢失票据的人，就有权向支付人请求支付。

第五，利害关系人应当在公示催告期间，向法院申报。人民法院收到申报后，应当裁定终结公示催告程序，并通知申请人和支付人。如果有争议，可以按普通程序向法院起诉。

第六，利害关系人因正当理由，不能在判决前向法院申报的，自知道或者应当知道判决公告之日起一年内，可以向作出判决的法院起诉。这是为了保护利害关系人权益的补救规定。

第六个问题，企业法人破产还债程序。

关于企业法人破产还债问题，1982年就研究过，那时条件不成熟，所以，在民事诉讼法（试行）的执行一章中，只规定了一个清偿还债的顺序。1986年制定了《中华人民共和国企业破产法》，由于各种类型的企业情况不一样，比较复杂，经过研究，破产法只适用全民所有制企业。

这些年的实际情况是，全民所有制企业破产的只是个别的，恰恰有些集体企业、私营企业、外商投资企业，因经营严重亏损，无力清偿到期债务，需要破产还债。所以，有的同志说，“有法的没破产，破产的没有法”。这几年，法院已经受理一百多起这些企业破产还债案件，依据什么程序，发生了问题。最高人民法院的同志提出，希望明确能够适用破产法中的有关规定。但是，企业破产法明确规定，只适用于全民所有制企业。

为了解决这个问题，在民事诉讼法中，增加规定了企业法人破产还债程序一章，对破产还债的申请、法院审理的程序、清算组织、债权人会议、清偿顺序等几个主要问题，作了规定。这就为法院受理集体企业、私营企业、外商投资企业破产还债案件，在程序方面提供了法律依据。

在研究破产还债顺序时，银行贷款要不要作为优先债权偿还，对此有不同的主张。民事诉讼法（试行）规定，被执行人被执行的财产不能满足所有申请人要求的，按下列顺序清偿：第一，工资、生活费；第二，国家税收；第三，国家银行和信用合作社贷款；第四，其他债务。企业法人破产还债顺序怎么定？有些同志主张，银行贷款应优先偿还，主要理由是，银行主要是执行国家的产业政策，承担经济调控职能，现在有些银行贷款收回很困难，如果不优先偿还，今后收回就更困难了。

对这个问题，与各方面进行了研究。企业破产法规定的破产还债顺序是：第一，破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；第二，税款；第三，破产债权。没有把银行贷款作为优先债权。民事诉讼法关于企业法人破产还债顺序的规定，应当与企业破产法的规定一致。同时，从金融改革考虑，专业银行要进行企业化管理，实行自担风险，自负盈亏。银行在向企业贷款时，要考虑效益，考虑贷款本息能否收回来，要承担风险。这样，对金融改革，对促使银行改善对贷款的管理，是有好处的。

当然，要保护银行能够收回贷款。采取什么办法保护呢？银行在向企业贷款时，可采取抵押的办法。民事诉讼法规定，已作为银行贷款等债权的抵押物或者其他担保物的财产，银行享有就该抵押物或者其他担保物，优先受偿的权利。