1980年开始起草，近四年。与起草宪法同时进行，广泛调查研究，征求各地、各部门、各方面、各民族的意见。1984年3月，人大民委向全国人大常委会第四次会议提出了民族区域自治法（草案），常委会听取了说明，进行审议。法工委征求各省、市、区和中央各部委意见。人大常委会第四次会议初步审议后，决定交人大法律委员会会同民族委员会结合各方面意见，研究修改。人大法委召开两次座谈会，专门座谈民族地区经济和文教方面的问题，后又召开了五次会议，对法逐条进行了审议修改。在修改过程中，存在一些不同意见。

4月24日，彭真同志召集法委、民委、法工委负责同志谈了对修改“民族区域自治法（草案）”的几点意见。王汉斌同志向乌兰夫同志和委员长会议作了汇报。5月，召开人大常委会第五次会议，对法委修改稿（提出七条主要修改意见）和审议结果报告进行审议。5月8日，彭真、陈丕显同志召集起草领导小组、民委、法委的负责同志开会，乌兰夫、阿沛、杨静仁同志参加，听取常委会审议情况的汇报，进行商议。5月9日，人大常委会召开联组会议，进行了讨论，张友渔等同志发了言。人大常委会第五次会议原则同意修改稿，提请六届全国人大二次会议审议。

5月22日，阿沛副委员长在六届全国人大二次会上作了说明，大会分组审议。法委召开三次会，逐条审议，提出十条主要修改意见。5月29日，大会主席团二次会议对审议报告修改通过，提请大会表决。

经过反复讨论、协商，修改意见逐步一致。这是民主集中的产物，反映了各民族人民的共同意志和根本利益。通过后，一些少数民族地方代表团要求庆祝，召开了庆祝会。

在制定过程中，曾有过一些不同的意见和看法，这是十分自然的，是正常的。我把几个主要问题讨论的情况，做一个介绍，可以使同志们更正确、深刻地了解、掌握民族区域自治法。

在制定过程中，有一些不同意见，怎么办？首先要根据宪法。第二，要有利于五十六个民族的团结。

对民族问题，马恩列斯和毛主席讲过不少话，这个人与那个人讲的有时不完全一样，就是一个人讲的，前后有的也不完全一样，因为讲话都有当时的历史背景，是针对当时一定问题讲的。宪法是根本法，具有最高法律效力，是党和人民意志的统一。起草什么法，都要根据宪法，所以，还是要根据宪法来统一思想。

第一，是否要写民族间事实上不平等。

解放后，民族间政治上是平等的。民族平等，是党和国家的一贯政策。宪法规定，平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立。

由于历史上的原因，少数民族地区经济、文化一般比较落后，这种历史上遗留下来的民族间事实上不平等是存在的。新中国成立后，为了帮助少数民族地区加速经济、文化发展，逐步缩小差距，做了大量工作。今后还要继续加强这方面的工作，这是一个根本性的、长期的任务。

是否要在法律中写消除“事实不平等”？起草宪法时就研究过这个问题，这次又进行了研究。觉得法里面不这样写，还是从正面写，加速各少数民族经济、文化的发展好。为什么？主要考虑：

消除经济、文化方面的差距，要经过长期、艰巨的工作，要一个世纪、几个世纪才能完全办到。现在汉族地区各地发展也很不平衡。法律规定的是社会主义阶段的纲领，要在这个时期能办到的。有些提法，如缩小三大差别，为共产主义奋斗、国家消亡，从理论上讲都对，但现阶段办不到，所以宪法中没写。如法中写了，短期内办不到，怎么办，就有问题。因为法与理论、政策不同，是行动纲领。五二年制定的民族区域自治实施纲要、五四年宪法，都没有这样写。

宪法写了“平等、团结、互助的社会主义关系已经确立”，又讲要消除“事实上不平等”，会被有些人说成政治上也不平等。至少是对宪法规定冲淡了，可能产生误解。

法律规定民族间一律平等，那么，如果发生不平等，就要解决。规定逐步消除“不平等”，反而在法律上承认可以“不平等”，反而不能管了。正如，我们规定“男女一律平等”，如果歧视妇女，就是不平等，就要管。我们不能写逐步消除男女不平等，这样写，就等于认可目前男女可以不平等，消除不平等，可以慢慢来。道理是一样的。

要解决历史上遗留下来的经济、文化方面的差距，关键是要大力帮助少数民族加速经济、文化发展。这方面，宪法、民族区域自治法都作了充分规定。写“事实上不平等”，什么问题也没解决。只有把经济，主要是生产搞上去，发展文化，主要是搞好教育，大力抓好培养少数民族干部、人才，那么就实际上真正可以解决差距的问题。

第二，自治权谁行使。

有两种意见，一种意见主张，由实行区域自治的民族行使自治权，一种意见认为，应由自治机关行使自治权。最后通过的法是规定，“由自治机关行使自治权”。为什么？主要根据和考虑是：(www.daowen.com)

要根据宪法。1952年民族区域自治实施纲要、1954年宪法、1982年宪法都规定的是自治机关行使自治权。宪法规定，“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”（第四条第三款），“自治区、自治州、自治县的自治机关行使……地方国家机关的职权，同时……行使自治权……”（第一百一十五条）。

如果规定由实行区域自治的民族行使自治权，那就是说，在新疆由维吾尔族、广西由壮族当家作主。民族自治地方，有的主要是以一个少数民族聚居区建立的，但多数都有其他少数民族，有的是以几个少数民族聚居区为基础建立的。新疆除维吾尔族外，还有回、蒙、柯尔克孜、哈萨克、塔吉克、乌孜别克、锡泊、俄罗斯、满、达翰尔、塔塔尔、汉等十二个民族，广西除壮族外，还有瑶、苗、侗、仡佬、毛难、京、彝、水、仫佬、汉等民族，内蒙除蒙族外，还有满、回、鄂温克、鄂伦春、达翰尔、朝鲜、汉等民族，宁夏除回族外，还有满、蒙、朝鲜、壮、藏、土、汉等民族。不能说，新疆只是维吾尔族、广西只是壮族、宁夏只是回族当家作主，其他民族不当家作主。自治机关是由自治地方各族人民选举产生的，要对各族人民负责，而不是仅对实行区域自治的民族负责。就如同全国来说，不能说只有汉族是主人，应当说各族人民都是主人一样。这样，才符合民主原则、平等原则，才能调动各族人民的积极性。

宪法中是有“实行区域自治的民族”的提法，但都是讲自治机关组成的，一共三处。一是，“自治区、自治州、自治县的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表”（第一百一十三条第一款）；二是，“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任”（第一百一十三条第三款）；三是，“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任”（第一百一十四条）。而讲到行使自治权利时，都是明确规定为由自治机关行使。宪法第一百一十六到一百二十一条关于自治地方经济、文化等方面六条有关自治权的规定，都是规定由“自治机关”行使。

民族区域自治法要考虑五十六个民族包括汉族、各少数民族在内的，要考虑各民族的意志，照顾到各个民族。

第三，关于自治机关配备少数民族干部问题。

在讨论中有各种不同意见。有的认为现在关于“尽量配备”的规定好，有的主张要规定“实行区域自治的民族占绝对多数”，有的主张要规定“与人口比例相当”，也有的认为规定“尽量配备”太绝对，应包括汉族干部。研究后，大家认为还是规定“尽量配备”好。

为什么不能规定自治机关的干部要由实行区域自治的民族占绝大多数。民族自治地方的各民族人口比例构成很不一样，有的实行区域自治的民族是多数，如西藏，藏族占94%；而有的较少，新疆维吾尔族占40%多，宁夏回族、广西壮族占30%多，内蒙古蒙古族占12%多；而有的自治地方，只占百分之几。现在已规定，政府首脑由实行区域自治的民族担任，还要规定机关干部占绝对多数，不尽适宜。自治地方人民政府和各工作部门，要领导、组织经济、文化等建设事业，担任这些工作，需要具有一定条件，有的需要较多专业知识。民族自治地方少数民族干部成长情况不平衡，关键是要大力加强培养，帮助少数民族干部很快成长起来。

有的认为，“尽量配备”少数民族干部不合适，主张应包括汉族，这也没有接受。尽量配备是什么意思？“即对基本符合条件的少数民族干部，优先予以配备”，不是只配备少数民族干部，而不配备汉族干部，也不是不考虑干部条件。目前，一些民族自治地方少数民族干部较少，规定尽量配备各少数民族干部还是必要的。

第四，自治地方法院、检察院问题。

宪法规定，自治机关是人民代表大会和人民政府，而不包括法院、检察院，因此将法院、检察院单列一章。为什么不包括法院、检察院？

因为法制要统一。法院、检察院要依法办事，检察长还要上级人大常委会批准。法院、检察院的组成、职权，依法院和检察院组织法规定。

第五，语言、文字问题。

少数民族有使用和发展自己语言文字的自由，这是宪法规定的少数民族的权利。有的地方不注意这个问题是不对的。但也要区别不同情况。

创造文字问题，有的主张规定创造文字，曾写了，后来又去掉了。少数民族的语言文字有不同的情况，有的少数民族人数很少，或者已通用汉文，原本没有自己民族的文字，如再创造文字，实际用处不大，反而增加他们学习文化的负担。所以法中对此不专门规定。由于法已规定了，“民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己语言文字的自由”，有的少数民族根据本民族人民意愿创造或者改革文字，是可以的。

为了有利于少数民族学生学习文化、科学技术知识，培养少数民族干部和适合现代化建设人才，增加规定了，小学高年级或中学设汉文课，推广全国通用的普通话。这不是大汉族主义，语言是工具，学普通话是为了更好地学习、提高，这与我们提倡学外文是一样的道理。