宪法规定，法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定。属于全国人民代表大会及其常务委员会专属立法权的事项，也就是只能制定法律的事项，如果需要国务院先制定行政法规，那么必须由全国人民代表大会或常务委员会授权，这就是授权立法。

1979年以来，根据改革开放的需要，全国人民代表大会及其常务委员会两次对国务院作出授权决定。一次是六届全国人大常委会第七次会议决定，“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议”。一次是六届全国人大三次会议决定，“授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案，经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律”。国务院根据这两个授权决定，制定了一系列税收条例和有关行政法规，其中有些成熟后，已制定为法律。这两个授权决定对适应改革开放的需要，加快立法步伐，健全社会主义法制，起到了积极的重要作用。

立法法要不要规定授权立法，有不同的意见。有一种意见主张今后不再授权立法了，凡是应由法律规定的事项都制定法律，不成熟，可以修改。经过反复研究，从实际出发，授权立法还是有必要的。的确，现在与过去有很大发展，二十年来，立法工作取得显著成就，有中国特色的社会主义法律体系框架已经形成。但是，到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系的任务还是很繁重的，改革已进入攻坚阶段，有些问题现在就制定法律的条件还不成熟，需要由国务院先制定行政法规，条件经验成熟后再上升为法律。因此，当前保留授权立法是必要的。

授权立法需要加以完善，立法法总结这一段的经验，对授权立法作了进一步的明确规定，主要有以下几点：

第一，明确了什么事项需要授权，什么事项不得授权。立法法规定，属于只能制定法律的事项，尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。同时明确规定，有关犯罪和刑法、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得授权。

第二，授权决定应当明确授权的目的、范围。

第三，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，不得将该项权力转授给其他机关。也就是说，国务院不得将授权事项再转授给部、委制定规章。

第四，备案制度。根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。(www.daowen.com)

第五，成熟后要及时制定法律。授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。国务院认为成熟了，要及时提请制定法律，全国人大及其常委会认为成熟了，也可以制定法律。

第六，关于授权的终止。立法法明确规定，授权立法事项制定法律后，相应立法事项的授权终止。今后，随着法律的不断制定和完善，授权的范围自然就会不断缩小，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系后，授权立法问题自然就解决了。

立法法还对经济特区的授权作了规定。改革开放以来，我国建立了经济特区，有些改革先在经济特区试验，成熟后再推广。为了适应改革的需要，全国人大通过了几个授权决定，授权广东省、福建省、海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市的人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在经济特区实施。根据授权决定，经济特区制定的法规，可以对法律、行政法规的某些规定，作出变通。这在当时是需要的，因为有些改革还没有在全国展开，先在经济特区试验，所以应当允许有些变通。

现在情况与过去有很大发展变化，改革已在全国全面推进，有些已经制定了法律、行政法规，如证券法、公司法等，这些法律在经济特区也要实行，不能变通，不然形成不了统一的市场。经济特区是否还要变通？哪些可以变通？需要根据现有情况予以研究。对这个问题，也有不同的看法和主张。因此，立法法对经济特区的授权是这样规定的：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”至于是否可以变通，没有具体明确。这样规定，既能适应现在需要有些变通的情况，也为今后的发展变化，留下了空间和余地。具体的怎么办，可在授权决定中解决。

在起草过程中，有的提出，对地方人大也要规定授权立法问题。经过研究，立法法只对国务院和经济特区的授权专门作了规定，对地方人大的授权没有特别规定，主要考虑是：第一，除全国人大及其常委会专属立法权外的事项，如果没有制定法律、行政法规时，可以先制定地方性法规，这个问题已有规定。第二，只能由法律规定的事项，都是政治、经济等基本制度，如果制定法律条件不成熟，那么可以授权国务院制定行政法规。因为现在改革已在全国全面推进，由国务院制定，有利于中央对改革的领导，也有利于法制的统一。第三，有的提出，有些法律、行政法规的某些规定不适用了，所以要求授权地方可以制定地方性法规予以变通。这要区分不同情况来处理，如果是由于情况的发展，原法律、行政法规的某些规定不适用了，那么应当对不适用的规定及时加以修改、完善，而不是授权地方可以变通。如果是因个别地方特殊情况的需要，可以作为个案处理，但不要与对国务院和经济特区的授权那样，作为一种制度，这样，有利于法制的健全和统一。

授权立法问题，随着法制的不断健全、完善，授权立法的范围会不断缩小，授权的内容也会发生变化，最后自然而然的可以得到解决。现在立法法的规定，既符合现在的实际情况和需要，也为今后发展留下了余地。通过不断完善、健全法制来逐步缩小授权立法的范围，这比硬性限制规定要好，因为硬性限制是不符合实际的，也是行不通的。