全国人大组织法根据宪法对法律制定的程序作了规定，包括法律案的提出和撤回、法律案的审议、表决和公布。立法程序是重要的，它保障立法权的行使。过去，我们对程序的重要意义认识不够，重视民主的实质，对民主程序重视不够。当然，民主的实质是根本的，民主的形式是由民主实质决定的，但民主的形式反过来可以保障民主的实质，程序是保障实质的。党的十一届三中全会以来，为了进一步发展社会主义民主，全国人民代表大会和常务委员会在制定法律的程序方面，有一系列的改进和完善，先后制定了全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则。实践证明，这些规定是正确的。立法法总结这些年来的经验，又进一步作了规定。

制定法律的基本原则是民主集中制，我国法律制定的过程，是民主集中的过程，是从群众中来到群众中去的过程，广泛地、充分地发扬民主，在广泛民主基础上予以集中。法律是人人必须遵守的行为规范，涉及到政治、经济、文化、社会等各个方面，关系到国家机关、团体、企业、公民的权利义务。因此，在制定过程中，一定要广泛发扬民主，听取各方面的意见，只有这样，制定出来的法律才能比较符合实际，更好地代表全国各族人民的根本利益。立法法关于法律制定程序的规定，充分体现了民主集中制的原则。

第一，法律案的提出。

制定法律，首先是起草和提出。从实际情况看，基本法律，如刑法、民法通则、诉讼法、全国人大组织法等，多是由全国人民代表大会常务委员会组织力量起草的，一般法律多是国务院起草的。法律的起草，应当采取立法工作部门、实际工作部门和专家三结合的形式，这样有利于使理论与实践密切结合起来。起草和提出是两回事，起草部门不一定有权提出，必须经法律规定有权提出的单位和人提出。

根据全国人大组织法、全国人大和全国人大常委会两个议事规则，立法法规定，有权提出法律案的，有三个方面：一是全国人大和常委会的组织；二是其他中央国家机关；三是一定数量的全国人大代表和常委会组成人员。有权向全国人大提出法律案的有：大会主席团、全国人大常委会、各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，一个代表团或者30名以上代表。有权向全国人大常委会提出法律案的有：委员长会议、各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，10名以上常委会组成人员联名。党派、团体不能直接提出法律案，可以提出建议，或者通过党派、团体在全国人大或常委会中的代表、委员联名提出。

法律案提出后，列入大会或常委会会议议程，也有一定的程序。立法法根据人大组织法规定，全国人大常委会、各专门委员会、国务院等中央国家机关提出的法律案，由大会主席团或者委员长会议决定列入大会或常委会会议议程；一个代表团或者30名以上代表和常委会组成人员10人以上联名提出的法律案，是否列入会议议程，由大会主席团或者委员长会议决定。提出的法律案是审议的基础，法律案的质量如何，对审议工作有重大关系。因此，在决定列入会议议程前，大会主席团或委员长会议要把一道关。如果认为有问题，可以先交有关专门委员会审议提出意见，再决定列入议程。

提出的法律案可能有两种情况，一是基础比较好，那么大会主席团或委员长会议就可以决定列入议程。二是认为法律案有重大问题需要进一步研究，怎么办？立法法对此作出了进一步规定，区分两种情况，属于常委会组成人员联名提出的，可决定不列入议程，但应当向常委会会议报告或者向提案人说明；属于中央国家机关和专门委员会提出的，委员长会议可以建议提案人修改完善后再向常委会提出，这样把一道关，可以为审议打下一个比较好的基础。

关于法律案的撤回，立法法分别两种情况作了规定。向全国人民代表大会及其常务委员会提出的法律案，在列入会议议程之前，提案人有权撤回；已列入大会或常委会议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团或委员长会议同意，并向大会或常委会报告，对该法律案的审议即行终止。

第二，对法律案的审议。

法律案的审议，是制定法律的一个十分重要的阶段、关键的阶段，要充分发扬民主，在广泛民主基础上集中。立法法强调了以下几个问题：

1.事先通知代表或委员要审议的问题，以便有时间进行准备。立法法规定，常委会决定提请全国人民代表大会审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表；列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的7日前将法律草案发给常务委员会组成人员。一个月前将法律草案发给代表，是全国人大议事规则规定的，7日前将法律草案发给常委会组成人员是立法法新增加的规定，这可以使常委会组成人员有时间准备意见。考虑到有个别因情况紧急需要及时提出，来不及7日前发给常委会组成人员，因此规定特殊情况除外。同时，这里规定的7日前发给常委会组成人员，是指第一次列入议程的法律草案，至于二审、三审稿不在此列，因为委员一审后已知道法律案的内容和问题。

2.提供对法律案的说明和有关资料。立法法规定，提出法律案应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。全国人大各代表团和常委会分组审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问，根据代表团或常委会小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。这样规定，可以使代表和委员了解情况，便于进行审议。同时，也对提案人提出了要求，促使提案人在起草时要认真考虑研究这些问题，这对提高法律草案的质量是有好处的。

3.要广泛听取各方面意见。立法法规定，列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。立法法还规定，列入常委会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见，各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。这样做，可以广泛听取各方面意见，特别是不同意见，使法律能够更好地、更充分地反映人民意志，提高立法质量。

4.有关专门委员会进行审议，法律委员会统一进行审议。立法法规定，法律案由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。为了加强法律委员会和各专门委员会的配合，法律委员会和各专门委员会审议法律案时，可以邀请有关专门委员会成员列席会议，发表意见。专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。这些规定，既可以充分发挥有关专门委员会在审议法律案方面的作用，又依全国人大组织法的规定，由法律委员会统一进行审议，有利于维护法律的统一。

5.常委会审议法律案一般实行三审制。为了使常委会审议法律案时有充分的时间，六届全国人大常委会委员长会议决定，向常委会提出的法律案，在当次会上不表决，由法律委员会向下次常委会或者以后的常委会提出审议结果报告。在制定全国人大常委会议事规则时，对此作了规定。也就是说，常委会对法律案一般最少要两次审议才能通过。九届全国人大常委会进一步发展为一般实行三审制。(www.daowen.com)

立法法根据这一经验，对此作了规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次会议审议后再交付表决。常委会第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常委会第二次审议法律案，在全体会上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。常委会第三次审议法律案，在全体会上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。各方面意见比较一致的，可以经两次会议审议后交付表决，部分修改的法律案，各方面意见比较一致的，也可以经一次会议审议后交付表决。

为了充分发扬民主，对重大问题深入进行审议，立法法还规定，全国人民代表大会审议法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。

对全国人大会议审议法律案没有规定要经大会三次审议，因为提请大会审议的法律案，一般是先经过常委会审议才提出的，有的还向全民公布广泛征求意见。同时，全国人代会一般一年举行一次，如果要大会三审才能表决，那么要三年时间，对及时制定法律是不利的。

第三，法律案的表决。

表决，我们采取绝对多数原则。立法法规定，法律草案修改稿经各代表团审议，并经法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。法律草案修改稿经常务委员会会议审议，并经法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。关于表决的方式，全国人大及其常委会的议事规则规定，表决采用投票方式、举手方式或者其他方式。现在，全国人大和常委会会议都装了电子表决器，对一般法律案采用按电钮无记名方式表决。这样，能够方便代表和委员按自己的意见进行表决，对发扬民主是有好处的。

法律案经审议，如有重大问题需要进一步研究怎么办？立法法规定，大会审议法律案，认为有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常委会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人大下次会议报告；也可以授权常委会根据代表意见进一步审议，提出修改方案，提请下次大会审议决定。常委会会议对法律案三次审议后，认为仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

如果各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧怎么办？一是提案人可以要求撤回，但应说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，会议对该法律案的审议即行终止。二是因上述原因搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。

法律案表决时，如果因没有超过全体代表或常委会组成人员的半数而未被通过，提案人是否可以重新提出？在现实生活中碰到这个问题，怎么办？法律案表决时未获通过，有各种情况和原因，有的是因出席人数少了；有的是因代表或委员对某个问题有不同意见，如果稍加修改或说明，代表或委员是会同意的；也有的表决时条件还不成熟，经过一段时间条件成熟了，可以再提出。为了解决这个问题，立法法规定，交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出。但是，是否列入议程，由大会主席团或委员长会议决定，也就是说，重新提出后，大会主席团或委员长会议根据情况可以决定列入议程，也可以决定不列入议程。未获得全国人民代表大会通过的法律案，应当提请全国人民代表大会审议决定，不能因大会未通过，而提请常委会审议决定。

第四，法律案的公布。

法律案经全国人民代表大会或者常务委员会通过，还不能说完成了立法程序，必须经国家主席签发主席令公布，才算完成立法程序。宪法规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律。立法法对此也作了规定。西方三权分立国家，法律由总统公布，总统有否决权。我国法律由国家主席公布，没有规定有否决权。我们实行人民代表大会制度，不是三权分立，国家主席是全国人大选举产生的，国家主席根据全国人民代表大会或常务委员会的决定公布法律。法律经国家主席令公布，就发生法律效力。

法律公布是重要的程序，因为法律是要人人遵守的，要大家遵守，就要大家知道，法律签署公布后，应当及时在常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

法律经国家主席令公布，就发生法律效力，但发生法律效力和法律实施时间并不都完全一样。有的法律自公布之日起施行，但多数法律要经过一段时间再实施，一般经过半年左右，短的几个月，长的一年之后再实施。经过一段时间再实施，有以下好处：第一，可以使大家了解法律规定。第二，可以为法律实施进行准备，包括思想、组织、制度、物质等各方面的准备，以保证法律更好地实施。因此，立法法专门规定，法律应当明确规定其施行时间。签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过日期和施行时间。

立法法还对行政法规、地方性法规和规章的制定程序作了规定。地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据地方组织法，参照立法法关于法律制定程序的规定，由本级人民代表大会规定，强调要有统一的审议环节，由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿，以进一步提高地方性法规的质量，保证法制的统一。