宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，制定法律；国务院根据宪法和法律的规定，制定行政法规；省级人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规；民族自治地方包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例，分别报上级人民代表大会常务委员会批准。宪法对这些国家机关的立法权限从原则上作了规定。但在实际立法活动中，对哪些事项应当制定法律，哪些事项可以制定行政法规、地方性法规，有不同的理解，因此，需要对全国人民代表大会及其常务委员会与国务院、中央与地方之间，在立法事项方面的具体划分，作出进一步的规定，这是立法法需要解决的首要问题。立法法对全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法事项和行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的权限范围作了规定。

第一，全国人大及其常委会的专属立法事项。

在立法权限的划分方面，最主要的是要明确哪些事项必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，也就是全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权。这个问题明确了，就可以解决与国务院行政法规、与地方性法规权限的划分。

根据什么原则来确定全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法事项？主要有两个，一是政治制度，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会及其常务委员会是国家立法机关，行使国家立法权，这是划分与国务院行政法规权限的基本指导原则。二是我国是统一的单一制国家，不是联邦制，要维护法制的统一和尊严，这是解决中央与地方权限划分的基本指导原则。根据这些原则，基本的政治、经济等制度，要由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

立法法根据以上原则，规定了只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，一共包括十项：（1）国家主权的事项。如国防、外交等事务中涉及国家主权的事项，必须制定法律，其中有些不涉及主权的一般性问题，不一定必须制定法律。（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。这涉及国家根本政治制度，宪法已明确，这些要由法律规定。（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度。我国实行的是少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分，不是联邦制。这涉及到保障少数民族的权利和国家的统一，因此必须由法律规定。特别行政区是根据一国两制原则，为解决香港、澳门、台湾的问题而设立的。宪法规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”（4）犯罪和刑罚。什么是犯罪，如何处以刑罚，必须由法律规定，行政法规、地方性法规无权规定。（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。宪法规定，我国公民享有广泛的政治权利和人身自由，但在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，如果有违法、犯罪行为，应当依法惩处。立法法规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律规定，目的是保护公民合法的政治权利和人身自由。至于依法保障公民合法权利和自由的事项，法规当然可以规定。（6）对非国有财产的征收。宪法规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”为了国家和社会公共利益需要，国家对公民的房屋等财产是可以征收的，但应当给予补偿。为了防止乱征收，保护公民的合法财产所有权，按立法法规定，什么情况才能征收，如何补偿，只能由法律作出规定。（7）民事基本制度。（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。这里讲的是基本制度，这些基本制度应当由法律规定。（9）诉讼和仲裁制度。诉讼制度，包括刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大诉讼制度，全国应当统一，只能由法律规定。（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

全国人民代表大会及其常务委员会专属立法权的事项，是指只能由法律规定的事项，不是全国人民代表大会及其常务委员会只能对这些事项制定法律。只能由法律规定的事项与只能对某些事项制定法律，是不同的概念。法律规定的事项要比只能由法律规定的事项广，现在已制定的法律中有许多是超过专属立法权的事项的，如教育等方面的法律，区别在哪里呢？专属立法权所列的事项，法规不能规定，只有经授权才能规定，而不属专属立法权的事项，在没有制定法律前，原则上法规可以先规定，不需要授权。由法律规定的事项是列举不尽的，凡是全国人民代表大会及常务委员会认为应当制定法律的，都可以制定法律。在征求意见过程中，有的主张在专属立法权的事项中再增加一些，理由是现有法律中有不少是超出专属立法权的事项的。所以产生这种误解，就是没有分清专属立法权和法律能够制定的事项的区别。

立法法关于只能制定法律的事项的规定，在目前情况下是否能够办到？与1979年比，现在的情况有了很大发展，经过二十年的努力，立法工作取得显著成就，制定了新宪法和一系列法律，应当说，政治、经济、社会等各方面不再是无法可依了，社会主义法律体系的框架已经形成。当然，专属立法权规定的事项中有一些要马上制定法律还不成熟，还有困难。怎么办？可以采取授权的办法来解决，不能因此而把一些本来应当只能由法律规定的事项，不作为专属立法权的事项。立法法的规定，既符合宪法规定的政治制度和立法体制，又能够通过授权的办法来解决一些实际问题。关于授权立法的问题，下面要专门介绍。

全国人民代表大会和常务委员会在立法权上如何划分。在过去，法律只能由全国人民代表大会制定，常务委员会不能制定法律，只能制定法令。1982年制定新宪法时，扩大了全国人民代表大会常务委员会的职权，包括制定法律。全国人民代表大会一般每年召开一次，代表人数也较多，如果所有法律都要由全国人民代表大会制定，是有困难的。为了加快立法步伐，1982年宪法规定，全国人民代表大会和常务委员会是国家立法机关，常务委员会也有权制定法律，二十年来，除了基本法律由全国人民代表大会制定外，多数法律是由全国人民代表大会常务委员会制定的。常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，委员包括各方面代表，人数较少，可以经常开会，赋予常委会制定法律的职权，既符合我国政治体制的原则，又符合我国立法的实际情况和需要。宪法规定，刑事的、民事的、国家机构的和其他方面的基本法律，由全国人民代表大会制定，其他法律由全国人民代表大会常务委员会制定。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法的基本原则相抵触。这个区分是正确的，在这一阶段实际立法工作中，也没有发生什么问题，因此，全国人民代表大会和常务委员会关于立法权限的划分，立法法仍然是按照宪法规定的。

第二，行政法规规定的事项。

国务院可以制定行政法规，这是1982年宪法在立法体制方面的一个重要改革。过去，国务院只能规定行政措施，1982年宪法规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。国家行政管理，涉及各个方面，有些业务性很强，什么问题都要由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律，是不可能的，也是不必要的。从实际情况看，除制定法律外，属于国务院行政管理职权范围内的问题，有许多需要制定行政法规。政府的行政行为可分为抽象的行政行为和具体的行政行为，制定行政法规是国务院的抽象行政行为。这样，有利于落实法律，有利于更好地依法进行行政管理，有利于实现行政管理法制化的目标，有利于健全我国的社会主义法制。

国务院行政法规可以规定什么事项，在实践中，对宪法规定的可以根据宪法和法律制定行政法规的规定，有不同的理解。立法法规定，行政法规可以就下列事项作出规定：

1.为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。法律的规定，各级政府是要严格执行的，在执行法律过程中，有的需要具体化，有的要专门作出规定。例如，行政处罚法规定，决定罚款的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。为了落实法律的这个规定，国务院专门制定了具体的行政法规。这个问题，大家看法是一致的。(www.daowen.com)

2.宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。对这个问题，过去是存在不同理解的。一种意见认为，根据宪法和法律制定行政法规，必须先有法律，才能根据法律制定行政法规。另一种意见认为，根据宪法和法律，包括宪法规定属于国务院行政管理职权范围内的事项。立法法根据宪法的原意，把这个问题明确了。但有两点要注意：一是属于行政管理事项，凡不属国务院行政管理职权的问题，如刑法、审判、检察制度、诉讼程序方面的问题，行政法规不得规定；再一点是，立法法规定了全国人民代表大会和常务委员会专属立法权的事项，凡属专属立法权的事项，如基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度，应当制定法律，不得制定行政法规，如果需要国务院制定，必须经全国人民代表大会或常务委员会的授权。行政法规自己可以规定的事项和根据授权可以先制定行政法规的事项是不同的，在内容、程序、效力等方面都不相同，因此，立法法对此是分别加以规定的。

第三，地方性法规规定的事项。

地方性法规是1979年制定新的地方组织法时规定的，1982年新宪法予以肯定，这是对立法体制的又一重大改革。

哪一级地方人大可以制定地方性法规？宪法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会可以制定地方性法规。后来修改地方组织法时，增加规定，省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定本市需要的地方性法规，报请省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。这次立法法又增加规定，经济特区所在地的市的人民代表大会及常务委员会也可以制定地方性法规。

地方性法规可以规定哪些事项？宪法规定，有权制定地方性法规的地方人民代表大会及常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。立法法根据宪法规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：

1.为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项。中国地域辽阔，各地情况很不相同，东南沿海地区和中西部地区，城市和农村，情况很不相同。法律、行政法规是在全国都要实行的，为了符合全国各地情况，有些规定只能比较概括，如行政处罚需要有一定的幅度，各地在执行时，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定，这样才有利于更好地根据实际情况执行法律、行政法规。

有两个问题要注意：一是立法法规定的是需要作出具体规定的事项，也就是说，地方性法规仅对法律、行政法规中某些需要规定的具体事项作出规定，哪个问题需要规定，就规定哪个问题，不要一搞就是总则、分则全面规定，结果绝大部分是重复法律、行政法规的规定，不要求全。这样做的好处是：（1）针对性比较强；（2）有利于宣传执行法律、行政法规，维护法制的统一和权威。现在有的地方性法规全面照抄，有的还抄得不准确，结果是往往只宣传地方性法规，许多人不知道有法律、行政法规。再一个问题是，地方性法规只能在法律、行政法规规定的幅度内加以具体化，不能作出变通的规定，以便维护法制的统一。

2.属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。有些事情，全国不需要制定法律、行政法规统一规定，例如，某些城市禁放鞭炮、禁止养犬等问题，可以制定地方性法规。

地方性法规可以规定的事项就是这两项，至于有些问题在没有制定法律、行政法规前，地方可以先制定地方性法规，是另外一个问题，立法法是另外规定的。1982年宪法在规定地方性法规时，考虑到当时法制很不健全，许多法还没有制定，同时由于改革刚刚开始，有些问题制定法律、行政法规还不成熟，因而允许地方先制定地方性法规，成熟后再上升为法律、行政法规。这对加快立法，健全法制是必要的。宪法规定不抵触原则就是针对这种情况讲的。立法法对此作了规定，“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。

从立法法的这个规定可以看出：第一，属全国人民代表大会和常务委员会专属立法权的事项，不能先制定地方性法规。1979年党的十一届三中全会后，改革还没有全面展开，有些可以在地方先行试验，现在与二十年前不同了，改革已在全国范围内深入开展，有些问题虽然制定法律的条件还不成熟，主要应由国务院根据授权决定，先制定行政法规。第二，进一步明确规定，先制定的地方性法规，在国家制定法律或行政法规后，就要按法律、行政法规执行，先定的地方性法规同法律、行政法规相抵触的规定无效，应当及时予以修改或废止。这些规定，对维护国家法制的统一，是十分必要的。随着我国法制的不断完善和健全，今后地方性法规的重点，应是执行法律、行政法规需要规定的具体事项和属于地方性的事务。