江泽民同志说，“我们必须毫不动摇地坚持人民代表大会制度，并不断完善这个制度，更好地发挥这个制度的优势”。这是总结我国建国以来经验、特别是“文化大革命”教训得出的结论。

1979年五届全国人大二次会议制定了七部法律，其中就有选举法和地方组织法，从选举制度和地方人大制度方面做了重大改革，特别是1982年制定新宪法时，全面做了改革。1980年8月，邓小平同志在“关于党和国家领导制度的改革”的讲话中指出，修改宪法，“要改善人民代表大会制度”。党的十一届六中全会决议提出，“必须根据民主集中制原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。宪法和选举法、人大组织法、地方组织法、代表法等一系列法律，对人大制度进行了重大改革和完善，主要有以下几个方面：

（一）完善选举制度。

选举制度是我国人民代表大会制度的组织基础。在我国，一切权力属于人民，人民通过选举代表组成各级人大，通过全国和地方各级人大来管理国家事务。因此，选举搞得好坏，能否保障人民的选举权利，按照人民的意愿把真正能够代表人民利益和意志的人选为代表，是十分重要的。1979年制定新的选举法（1982年、1986年、1995年又三次进行了修改），对完善我国选举制度，作了一系列规定，主要是：

第一，实行自下而上、自上而下、充分民主地提出候选人的办法。在提候选人过程中，中国共产党、各民主党派、各人民团体和任何选民或者代表（只要一定人数附议），都可以提出代表候选人。候选人正式名单由参加选举的选民或者代表反复酝酿讨论，民主协商，直至必要时进行预选决定。

第二，扩大了直接选举的范围。1979年修改选举法时把直接选举扩大到县级人大代表。这样修改的考虑是，县的范围相对比较小，在一个县的范围内，群众对情况比较熟悉和了解，实行直接选举，有利于发扬民主，把能代表人民利益的人选为代表，也便于人民群众实行有效的监督。县人大代表选举十分重要，它是省和全国选举的基础，人民直接选举县人大代表组成县人代会，由县人大产生县政府，同时选举省人大代表，省人大产生省政府，同时选举全国人大代表。这样，人民通过选举，一层层地产生各级人大并相应产生政府、法院、检察院，从而掌握国家的、民族的命运。

第三，实行差额选举。这是一个重大的改革。选举法规定，候选人的名额应多于应选代表名额。差额选举首先是从党内选举实行的。1979年修改选举法时，吸收了这个经验。为什么要差额选举？因为差额选举可以更充分地反映人民的意志。彭真同志说，选举过程实际也是批评和自我批评的过程，选举是一面很好的镜子，可以看到自己的优点和缺点。这种办法比只由上级指定候选人要可靠得多，选错了也比较容易得到纠正。

第四，对代表的监督、撤换和罢免等作了具体规定。选举法明确规定，全国和地方各级人大代表受选民和原选举单位的监督。人民所以选举你为代表，是为了你能代表选民的意愿履行代表职责，如果你不能代表人民利益和意志，那么原选举单位和选民有权依照法律规定的程序予以撤换或罢免。这是我国人大制度与西方议会制不同的一个重大区别，是我国人大制度的一个重大优点。1979年制定的选举法专门就“对代表的监督、罢免和补选”做了专章规定。

第五，对代表选举作了一系列程序方面的规定，从提名、介绍候选人情况、预选确定代表候选人名单到投票等等。党十一届三中全会后，彭真同志要我们认真研究程序方面的问题。他说，过去我们注重民主的实质，对民主程序注意不够。民主实质是重要的，但只有好的民主程序才能保证民主实质的实现。所以，为了保障人民的民主选举权利，对选举从程序方面做了一系列重要规定。关于选举程序的具体规定我就不多说了，只想强调一点，对这些程序性规定要高度重视，千万不能小看，一定要严格遵守。彭真同志说，这样做是比较麻烦些，但要民主，就不能怕麻烦。选举决不能只图省事，要力求保证人民群众真正行使民主权利，选出能代表他们利益和意志的人为代表。

再有一点，就是各级人大常委会领导选举工作。在过去，地方人大没有常务委员会，选举由各级人民委员会也就是政府领导，1979年后，县以上地方人大设立常务委员会，选举工作也由人大常委会领导。这个改变，给人大常委会增加了责任，我们一定要认真做好代表换届选举工作。

（二）健全和加强人大及其常委会的工作和组织

如何才能更好地发挥各级人大权力机关的作用？在修改宪法时有各种各样的意见，有的认为，全国人大代表人数太多，一年开一次会，不便经常进行工作，为了解决这个问题，建议减少代表人数。也有的主张，代表不要兼职，以便能集中精力搞好人大工作。经过研究认为，权力机关要能经常开展工作，代表要能集中精力履行好代表职责是对的，但是我国是一个有十多亿人口的大国，有50多个民族，两千多个县，各阶级、各阶层、各地方、各方面、各党派在全国人大中都需要有适当数量的代表，人数太少了不行，全部是专职也不合适。怎么办？关键是扩大人大常委会的职权和加强人大和常委会的组织，全国人大常委会的组成人员实际上可以说是常务代表，是代表各方面的，人数比较适当，经常开会比较方便，以此来解决更好地发挥国家最高权力机关经常作用的问题。因此，宪法扩大了全国人大常委会的职权，主要是：

第一，立法权。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党对国家事务方面的方针、政策，通过权力机关变成人人都必须遵守的法律。法律涉及政治、经济、文化、社会等各个方面，规定准许怎么办，不许怎么办，以此来规范国家机关、组织和公民的行为。所以，立法权是非常重要的，立法是国家权力机关的首要任务。过去，立法权集中在全国人大，常委会只能制定法令，不能制定法律。新宪法规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”（宪法第五十八条），除刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律由全国人大制定外，其他法律常委会可以制定。同时，在维护法制统一的原则下，宪法还规定，省级人大和人大常委会可以在与法律、行政法规不抵触的情况下制定地方性法规。

第二，常委会在人大闭会期间，有权审查和批准国民经济计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。人大是权力机关，关于经济、文化、社会等方面的重大问题要由权力机关决定，什么是重大问题呢？应当说国民经济和社会发展计划，以及财政预算是最主要的。宪法规定，计划和预算由全国人大审查批准。但在执行过程中，由于情况的发展变化，必然要有部分调整。怎么办？人大一般每年开一次会，在闭会期间要调整就不好办了，所以新宪法规定，在大会闭会期间，对计划和预算的部分调整由人大常委会审查批准。这就加强了权力机关对计划、预算执行的监督。

第三，人事任免。政府组成人员由权力机关产生，对权力机关负责。过去，在大会闭会期间，人大常委会只能任免个别的国务院组成人员。新宪法规定，常委会有权根据总理提名、决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。

第四，加强监督工作。宪法规定，人大和常委会都有监督宪法实施的职权。地方人大要保证宪法、法律在本行政区域内的遵守和执行。权力机关的监督，最主要是法律监督、工作监督。在法律监督方面，宪法规定，常委会有权撤销与宪法、法律抵触的行政法规、地方性法规，为了更好行使这个职权，立法法还规定了备案审查制度。在工作监督方面，包括听取审查政府及部门的工作报告。宪法和有关法律对人大监督的对象、手段和程序等，都作了规定。我个人认为，现在的问题是如何根据宪法和有关法律的规定加强监督工作，把宪法、法律赋予的手段用足用好，而不是在宪法、法律规定之外再去搞什么；在行使监督权时，要注重实效，而不在次数多少。

为了使人大和常委会能够充分履行好宪法、法律赋予的职权，必须加强人大和常委会的组织。新宪法和有关法律在这方面的规定主要有：

第一，人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，不包括党派、团体和企业事业组织、学术团体的职务。这样规定有两个好处，从原则上讲，人大常委会要监督政府、法院、检察院的工作，因此以不在这些国家机关兼职为好。同时，可以使绝大多数人大常委会组成人员不兼其他职务，以便集中精力把常委会的工作做好。

第二，县级以上地方各级人大设立常委会。这是1979年修改地方组织法时规定的，宪法对此做了肯定。过去，地方人大没有常委会，由人民政府代行人大常设机关的职权。为了发挥地方权力机关的作用，理顺权力机关与政府、政府与法院的关系，1979年修改“地方组织法”时对此作了规定。彭真同志专门就这个问题向中央和小平同志写了请示报告，在县级以上地方人大设常委会的主要理由有四条：一、地方各级人大每年一般只开一次会，设立人大常委会，可以开展经常性工作，进一步发挥地方人大的作用；二、省级人大及其常委会可以在与宪法、法律不抵触的前提下，根据本地情况制定地方性法规，有利于健全法制；三、可以由人大常委会任免法院副院长、审判员，改变过去由地方人民政府任免的办法，以便更好地保证法院依法独立行使审判权，不受行政机关的干涉；四、有利于加强对代表的监督，在大会闭会期间，需要撤换由它选出的上一级人大代表时，常委会可以及时依法予以罢免。中央和小平同志同意这个意见，小平同志说，这是一个重大的改革。

第三，人大增设了常设的专门委员会。过去，全国人大只有两个常设的专门委员会，即法案委员会和民族委员会，预算委员会、提案审查委员会只在大会时行使职权。新宪法规定，全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在大会闭会期间，各专门委员会受全国人大常委会的领导。后来又设立了内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会，一共有九个常设专门委员会。为什么要增设常设专门委员会？向大会、常委会提出的议案，一般先经有关专门委员会审查有好处：一、由于专门委员会人少，便于分门别类地专门讨论有关问题；二、专门委员会的成员对有关问题比较熟悉，研究与他们有关的问题时，能够更深入、更周到；三、提议案的单位和有关部门，可以列席专门委员会会议，发表意见，有助于客观、全面、系统、深入地研究问题、解决问题。经过专门委员会这道程序，有助于人大、人大常委会作出的决定能够更符合实际。专门委员会是否一级？不是。我国专门委员会不是一级，没有最后决定权，审议后向大会主席团或人大常委会提出建议。(www.daowen.com)

从以上介绍可以看出，县以上地方人大设立常委会、人大增设专门委员会等，是为了加强人大和常委会的工作，不是为了所谓的安排干部。因此，我个人认为，在换届选举考虑人大常委会、专门委员会的组成时，要从加强常委会和专门委员会的工作考虑，对人选的素质和结构包括年龄结构，要作出合理安排。

第四，加强了常委会机关的建设。人大和常委会的工作是十分艰巨、繁重的。为了搞好工作，必须加强常委会机关建设，要有一支好的工作队伍，以便更好地为大会、常委会、专门委员会的工作服务。同时，由于机关干部实行公务员制度，不受换届的影响，因而有利于人大工作的连续性。

（三）发挥代表作用，加强代表工作

发挥代表作用，加强代表工作，是坚持和完善人民代表大会制度的一个重要方面。代表法以宪法为依据，在全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、选举法等有关法律规定的基础上，对各级人大代表的职权、工作方式、执行代表职务的保障以及对代表的监督等，作了具体的规定。

第一，要发挥代表的作用。

代表法第一条明确规定，制定代表法的宗旨是，“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用”。为什么要强调发挥代表的作用？人大代表大会制度是我国的根本政治制度，人民通过选举代表，组成各级人大，来行使国家权力，管理国家事务。人大代表是各级人大的组成人员，只有人大代表真正发挥作用，才能代表人民行使好管理国家事务的权力，这是关系到人民当家作主的重大问题。

为了发挥代表的作用，代表法根据宪法和有关的法律，从几个方面做了规定：第一，对代表来讲应当负起责任，认真履行代表义务。代表法规定，代表应当“依法行使代表的职权，履行代表的义务”。第二，从国家来讲要给以保障。代表法规定，国家要“为代表执行职务提供保障”，如“代表在人民代表大会各种会议上的发言表决，不受法律追究”等。第三，对社会来讲要支持代表执行代表职务。代表法规定，“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务”。第四，对各级人大常委会来讲，应当为代表执行职务提供条件和服务。代表法规定，“县级以上的各级人大常委会，应当为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件”“人民代表大会常务委员会的办事机构应当为代表执行职务提供服务”。

第二，人大代表行使权力，核心是要代表最广大人民的根本利益。

人民代表大会制度的本质，就是人民当家作主。各级人大代表由人民依照法律规定选举产生，同时“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”为什么要这么规定？就是为了保证代表能够真正代表人民的根本利益。前面我已介绍了，这是人大制度与西方议会制的一个重大区别。

代表法规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”，特别提出，要“代表人民的利益和意志”。代表在审议各种议案时，要充分反映人民群众特别是基层群众的意见和要求，使制定的法律、法规，通过的各项决议，能够更加符合广大人民的根本利益和要求。我国各级人大代表来自各个阶层、各个地区和各个民族，与人民群众有着广泛的联系，为了能够更好地代表人民的利益，应当与人民群众保持密切联系，听取人民群众的意见。因此，代表法规定，“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系”“应当采取多种方式经常听取人民群众的意见”“听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”。

第三，代表履行代表职务必须依法进行。

代表法规定，“代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”。代表行使代表职权时，也必须依法进行，代表法规定，代表要“依法行使代表职权”。依法行使代表职权，包括以下几个方面：

（一）权限要依法。代表法规定，代表要“依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”。我国各级人大是权力机关，与西方国家的议会不同，政府、法院、检察院由权力机关产生，对权力机关负责。但是，行政权由政府行使，审判权、检察权分别由法院、检察院行使。权力机关对政府、法院、检察院的工作进行监督，但不代替行政机关行使行政权，不代替法院、检察院行使审判权、检察权。宪法、全国人大组织法、地方组织法对各级人大的职权都有明确的规定。代表在行使职权时，必须在宪法、法律赋予人大的各项职权内进行。

（二）程序要依法。代表法规定，代表在行使提案、选举、质询、罢免、组织有关特定问题的调查委员会等权利时，都要“依照法律规定的程序来进行”。全国人大组织法、地方组织法和议事规则等，对此都有具体明确的规定。

（三）集体行使职权，个人不直接处理问题。代表负有重大的责任，权力是很大的，但权力要集体行使，决定问题要根据民主集中制的原则，多数通过。宪法和全国人大组织法规定，全国人大审议法律案和其他议案，“由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过”“常务委员会审议的法律案和其他议案，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过”。

代表对政府、法院、检察院的工作有什么意见、建议或者批评，提出来对这些部门改进工作是有积极意义的，但代表不直接处理问题，这是代表活动的一条重要原则，也是我国人大工作的一条重要经验，代表法对此专门做了规定。为什么？这是因为：一，代表如果直接处理具体行政工作或者具体案件，就超越了法律赋予代表的职权；二，个人直接处理问题，与人大和常委会集体行使职权的原则是违背的。各级人大代表中有各方面、各民族、各地方的代表，对一些具体问题的看法和意见，可能不完全一样，如果每个代表都要按自己的意见直接去处理，是会发生问题的。因此，代表法规定，“县级以上各级人民代表大会代表有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见”，由人大常委会转有关部门；“代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题”。有关机关、组织对代表提出的建议、批评和意见，应当重视，“必须研究处理并负责答复”。

李鹏委员长在2002年的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中，对人大行使监督权应当遵循的原则做了明确阐述，“人大行使监督权必须坚持中国共产党的领导，遵循以下原则：第一，依法监督。人大应当依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督。第二，集体行使职权。人大实行集体负责制，按照民主集中制原则，集体行使监督权。第三，不包办代替。人大监督行政、审判、检察机关的工作，但不代行它们的职权，而是督促和支持这些国家机关更好地依法行使职权”。各级人大代表在开展代表活动依法行使代表职权时，应当认真地贯彻以上原则。

（四）完善民主程序

江泽民同志在谈到发展社会主义民主政治时说，要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。其中专门讲了“程序化”。前面我在介绍完善选举制度时，谈了选举程序方面的问题。为了使人大和常委会在依法行使职权时，能够充分发扬民主，更好地实行民主集中制的原则，便利代表、委员履行职责，在总结经验的基础上，制定了全国人大常委会议事规则和全国人民代表大会议事规则。这两个议事规则对会议的召开，议案的提出和审议，审议工作报告，审查计划和预算，国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职，询问和质询，调查委员会，发言和表决等，都作了具体规定。这些程序的规定，对于发扬民主、加强人大和常委会的工作，是非常重要的。例如，过去提到常委会审议的法律案，往往要当次会议通过。为了常委会在审议法律案时，能够广泛听取意见，充分发扬民主，六届全国人大常委会委员长会议决定，提到常委会审议的法律案，当次会议不进行表决。这样就可以在听取说明初步审议后，进一步广泛征求意见，研究修改，这对发扬民主，提高立法质量，有着十分重要的作用。后来在议事规则中对此作了规定。又如，议事规则规定，提议案的单位应当对议案提出说明，同时要提供有关资料；在会议审议时，应当回答代表、委员提出的询问。这些程序上的规定，可以使代表、委员了解情况，更好地对议案进行审议，同时也可以促使提案人在起草议案时就要充分考虑各方面的意见，对提高议案质量也是非常有益的。又如，关于人事任免，两个议事规则都规定了，候选人的提名人、提请任命的机关，应当介绍候选人或被任命人员的基本情况，并对提出的问题，作必要的说明。全国人大议事规则还规定，全国人大选举或者决定任命，采取无记名投票方式，并规定要设秘密写票处。这些规定，对保证民主选举，是十分必要的。因此，人大和常委会在开会时，一定要严格按照法定程序来办，这对发扬民主，加强人大和常委会的工作有着十分重要的作用。