（1994年12月27日　在省、直辖市、自治区人大常委会负责同志座谈会上）

今天，汉斌同志召集开会，请省、直辖市、自治区人大常委会负责同志来，是商议选举法和地方组织法的修改问题。常委会办公厅、法工委的同志来了。

这次人大常委会听取了关于修改两法的说明，进行了初步审议。会后，要根据常委会委员和各方面意见，做进一步的修改。在修改时，要很好听取地方人大的意见。希望同志们对修改决定草案积极地提出修改建议，以便把这两个法修改得更好。为了同志们能够更好地考虑提出意见，我把两法修改中的几个主要问题，补充做一点介绍。还要请汉斌同志讲话。办公厅和其他同志也要讲。

对两法的修改，是根据代表和地方建议进行的，我们从1988年开始进行这个工作。江泽民同志在党的十四大报告中提出，“我们应当在发展社会主义民主、健全社会主义法制方面取得明显进展”“进一步完善人民代表大会制度”。这就是我们修改两法的指导思想。同志们都提出要总结选举和地方政权建设的经验，根据什么指导思想来总结，就是上述江泽民同志的讲话精神。

从1988年开始，对两法中的问题反复调查研究，征求意见，汉斌同志亲自领导，多次讨论，提过许多方案。1990年10月人大常委会党组将涉及修改宪法的几个问题，向中央写了请示报告。1991年5月在西安召开部分省市人大座谈会，研究两法修改。1991年10月起草了两法修改决定（草案）。虽然没提请常委会审议，但修改工作一直没有停止。今年5月在广东请地方人大常委会的同志对修改决定草案逐条研究。根据各地意见，又做了修改。今年10月，法工委向人大常委会党组写了请示报告，人大常委会党组在11月向中央写了请示报告，把两法修改中的主要问题，各方面的意见，向中央作了报告。中央政治局常委会开会讨论。根据中央意见，我们又做了修改。所以，这两个修改决定，是经中央政治局常委会、委员长会议讨论同意的。

关于两法修改，已有说明，今天不再多说，只是把地方各级人大代表名额问题和其他几个问题，做一些补充介绍。

一、关于地方各级人大代表名额问题。

1979年选举法没有具体规定，只对确定代表名额的原则做了规定：“地方各级人民代表大会代表名额，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，按照便于召开会议、讨论问题和解决问题，并且使各民族、各地区、各方面都有适当数量的代表的原则自行确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”这次修改为，地方各级人大代表名额的确定办法，由全国人大常委会制定。将由省级人大常委会自行确定、报全国人大常委会备案，改为由全国人大常委会统一确定，并提出了确定办法的草案。

为什么要由全国人大常委会统一确定？方案是根据什么原则来确定的？我对这两个问题做一些介绍。

这要从1953年我国制定的第一部选举法说起。建国后，1953年制定了新中国第一部选举法。这部选举法是邓小平同志作的说明。各级人大代表名额是选举法中的重要问题。1953年选举法一共十章，第一章是总则，第二章就是地方各级人大代表名额，第三章是全国人大代表名额。小平同志关于选举法的说明中第一部分讲选举的基本原则，第二部分就专门讲各级人大代表名额问题。小平同志怎么说的呢？他说，我们“要在普选的基础上，产生人民行使政权的各级人民代表大会”“选举法草案第二、第三两章，就是对于各级人民代表大会的代表名额，作出适当的规定”。对各级人大代表名额根据什么原则来规定？小平同志说，“对于各级人民代表大会代表的名额，我们是依据这样两个原则来拟定的，即：（一）它必须使各级人民代表大会是具有工作能力的国家政权机关，既便于召集会议，又便于讨论问题和解决问题；（二）它必须使各级人民代表大会与人民之间具有密切的联系，在人民代表大会中，既须有相当于社会各民主阶级地位和有相当于各民族或种族地位的代表，又须注意到代表的地区性，以便于随时反映各民族各地区的情况，并能随时将代表大会的决议迅速传达到各民族各阶级各地区的人民中去，把每个决议都变成为全体人民的实际行为”。小平同志说，“根据这样的原则，我们认为乡、镇、市辖区等基层政权单位的代表名额不宜过多。……如果代表人数过多，很难周密地讨论问题和解决问题，而且要耗费过多的人力和时间。所以草案规定，乡、镇代表名额一般为十五人至三十五人，市辖区代表为三十五人至二百人，是适当的”“县人民代表大会的代表名额，一般地说，也不宜太多。因为县级政权接触的问题也比较具体，每年开会次数不宜过少，有时还要召集临时会议，当然代表人数过多是不便利的。草案一般规定县人民代表大会代表名额为一百人至三百五十人，特殊者还可达到四百五十人”。关于省、市人大代表名额，小平同志说，“在草案中规定得比较多，因为省、市管辖范围较广，涉及问题较大，必须有适当的名额才能容纳各方面各地区的代表，才便于处理比较复杂的问题”。小平同志说比较多，是多少呢？“省代表名额一般为一百人至五百人，特殊者可以多到六百人，市代表名额不得少于五十人，不得多于八百人，这是适当的”。小平同志特别提出，“必须指出，草案中规定的地方各级人民代表大会的代表名额，在多数地方都比现在的各界人民代表会议的代表名额要少，甚至要少得多。这是因为代表名额较多，……在行使人民代表大会职权上，……不甚便利”。

1979年重新修订选举法时，考虑地方各级人大代表名额。当时，各地人大代表名额不断增加，修改草案原规定了名额，省是一百名至六百名，人口在五千万以上的不得超过九百四十五名（1953年选举法是一百名至五百名，不得少于五十名，不得多于六百名），县代表名额为四十五名至三百八十五名，最多不得超过四百五十名（1953年选举法是三十名至四百五十名），乡代表名额为二十五名至一百八十五名（1953年选举法是七名至五十名），虽然比1953年选举法规定的代表名额要多，但因为有不同意见，改为由省、自治区、直辖市人大常委会按照便于召开会议、讨论问题和解决问题并且使各民族、各地区、各方面都能有适当数量的代表的原则自行决定。当时彭真同志就指出，“经验证明，代表人数太多了，并不便于代表们充分讨论和决定问题”“代表大会人数不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于开会讨论、决定问题才好”“现在代表人数恐怕是偏多了，恐怕还是少一点好”。虽然1979年选举法对地方人大代表名额没具体规定（只对全国人大代表名额做了规定），但1980年中央批转了民政部党组的报告（中发（1980）60号），提出人大代表名额不宜过多。1982年修改选举法时又对地方人大代表名额提出了修改方案，在修改三稿中规定，省、自治区代表名额为二百六十五至一千一百零五名，县代表名额为七十五至四百九十五名，乡代表名额为三十五至一百三十五名，由于同样原因也没有改。

1986年换届选举前，人大常委会机关党组于11月18日向中央写了“关于地方各级人大代表名额问题的请示”，“为了使人大代表名额的分配规范化，有客观的依据”，根据“精减、效能、便于开会、讨论决定问题的原则，参照1979年以来历次关于人大代表名额的规定，拟订了适当减少地方各级人大代表名额方案”。“这个方案提出按行政区和按人口数相结合的办法确定人大代表名额”，具体是：1.省、自治区、直辖市代表以三百名为基础，省、自治区每十五万人加一名代表，少的三百一十五名，多的九百八十名；直辖市人口每二点五万人加一名，少的六百二十五名，多的七百九十名。2.设区的市、自治州以二百名为基数，每二点五万人加一名，少的二百零五名，多的七百六十名。3.县人大代表以一百名为基础，每零点五万人加一名代表，少的一百零一名，多的四百五十名。4.乡、镇人大代表以三十名为基础，每零点一五万人增加一名，少的三十一名，多的一百三十名。按这个方案，与当时实有代表名额比，总的减少幅度较大，同1979年、1980年、1982年方案规定的名额差不多，比1953年选举法规定的名额仍有较多增加。人大常委会机关党组提出，“全国还是有统一的规范为好，建议中央原则批准把这个方案内部下达，由各省、自治区、直辖市人大常委会参照执行，或者参照这个方案的精神，自行决定适当减少地方各级人大代表名额”。中央办公厅于1986年12月8日转发各地，在转发的通知中说，“中央书记处原则同意全国人大常委会机关党组……的请示”“中央书记处认为，为了有利于各级人民代表大会有效地行使宪法规定的国家权力机关的职权，按照选举法的有关规定和精简、效能的原则，适当减少地方各级人大代表名额是适宜的。……请参照这个方案研究执行”。当时的精神是，要逐步减少代表名额，经过几次换届，最后达到全国统一规定的方案。

1986年到现在又经过八年，从1979年提出要逐步减少代表名额，到现在，已经过几次换届。这次修改选举法时，又提出这个问题。由于各地意见还不太一致，因此我们对此也十分慎重，改还是不改，专门作为一个问题向中央请示。中央政治局常委会经过讨论，同意这次修改选举法时加以修改。原决定草案中没有这内容，中央讨论后，加了上去。中央讨论时还提出，这个问题要向地方同志说明一下。经过几次换届，现在为了规范化、制度化，完善选举，应当也可以将1986年中央同意的地方人大代表名额方案由法律做出规定。这次的方案，基本是1986年的方案，虽比现在地方人大实有名额要减少，但比1953年选举法规定的名额要多。(www.daowen.com)

按这个方案，地方人大代表名额还要进一步的减少。前面说了，代表名额是选举法中的重要问题，应当予以规定，使代表名额规范化、固定化，完善人民代表大会制度和选举制度。如果说，过去的名额一下子减少太多有困难，那么1979年以来已经过几次换届，到应当解决的时候了。地方人大代表名额为什么要由法律规定？为什么不能太多？应当根据什么原则确定？邓小平同志、彭真同志讲得很清楚，中央的精神很清楚。有些同志对减少代表名额问题可能有些不同的看法。我觉得，主要有两个问题。

一是，对人大制度的认识问题。小平同志、彭真同志、中央是从人大是权力机关这一点出发考虑的，人大是权力机关，不是统战机关，不是荣誉机关，是要讨论决定重大问题的，因此，代表名额不能太多，太多了不便于行使国家权力。这实际是对人民代表大会怎么认识。只要对人民代表大会性质认识统一了，为什么代表名额不能太多就好统一认识了。

二是，对代表广泛性怎么认识。人民代表大会是权力机关，要有广泛的代表性，各民主阶级、各方面要有与其地位相当的代表，这样在讨论决定问题时，才能广泛代表和反映各方面意见。为了要有广泛性，代表名额能否减少呢？1986年经中央书记处同意的人大常委会机关党组的请示报告中专门讲了这个问题，“关于代表名额能否减少的问题，我们意见，除工人、农民代表应保持适当比例以外，可以考虑从以下几个方面适当减少：1.安排照顾的方方面面不要太细，可以只照顾几个大的方面（党外、妇女、少数民族、科技界、教育界、文艺界等），不能要求各行各业都照顾到；2.党政各部门的负责人大多数可以不提名为代表候选人（党政主要负责人仍应提名为代表候选人）；3.有一部分现任代表可以不再连任；4.一些基本没有时间参加代表活动的专业人员，不宜提名为代表候选人。”

我把代表名额问题的修改情况做这些介绍，供同志们考虑这个问题时参考。

二、其他几个问题

除了地方人大代表名额问题外，还有几个问题，我简单地补充介绍一下。

一是，城乡代表比例问题。平等是选举的一条重要原则，小平同志关于选举法的说明讲了这个问题，我已做了介绍，不多谈。只提供一个客观情况和一个问题。说明说，“四十多年来，特别是改革开放十多年来，我国政治、经济、文化已经有了很大的发展，城乡人口比例也有较大的变化，应当根据新的情况，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例”。1949年时，全国城镇136个，城镇人口占全国人口的10.6%，1993年，全国城镇发展到576个，城镇人口占全国人口数的20.89%，所以，要适当缩小城乡代表所代表人口数的比例。问题是，全国城乡代表比例从八比一改四比一后，各省、自治区、直辖市产生全国人大代表的名额会有些变化。如按1993年人口统计资料，以四比一计算，农村人口按82.52万选代表一人，市镇按人口20.63万选一名代表，有十几个省、自治区增加了应选全国人大代表名额，测算有八个省、自治区增加10名以上。有十来个省、直辖市、自治区应选全国人大代表名额减少，减少10名以上的有京、津、沪和4个省。由于情况变化，有些增减是必要的。有些减少过多的，可以采取其他措施作些调整。

二是，乡镇主席团问题。为了健全乡镇人大制度和组织建设，增加规定，乡镇人大设主席，并可设副主席一至二人。有些地方建议将乡、镇主席团常设化，使之成为乡、镇人大的常设机构。考虑到主席团常设化与宪法的有关规定不一致，1979年修改地方组织法时一个重大的改革，就是在县级以上地方各级人大设立常务委员会，1982年宪法对此做了规定。宪法第九十六条规定，县级以上的地方各级人大设立常务委员会。而对乡、镇人大没有规定设常设机构。为了与宪法规定一致，只规定乡、镇设人大主席，没有采纳将乡、镇人大主席团常设化的方案。

三是，关于地方各级政府副职领导人是否由本级人大选举改为由正职领导人提名、本级人大决定任命问题。这个问题，人大常委会党组专门向中央请示了。宪法规定，地方各级政府正副职领导人都由本级人大选举产生。近年来，各级党委、政府多主张将地方各级政府副职领导人改为由本级政府正职领导人提名，本级人大决定任命。理由是，可以更好地贯彻行政首长负责制，保证党委推荐的人选当选。但地方人大多数主张维持现行做法不变。理由是，自1954年以来，根据宪法，各级地方政府副职领导人均由主席团提名，大会选举或投票决定，没有由政府正职领导人提名。十几年来实行差额选举制度，地方各级人大代表和群众比较欢迎。从这几届换届选举的结果看，当选的政府副职领导人绝大多数是党委推荐的人选，代表联名提出的候选人当选是个别的，说明党委推荐的人选总的与代表的意见是一致的，个别由代表联名提出的候选人当选，实际上是对党委推荐的人选的补充，对发展社会主义民主是有好处的。这个问题，人大常委会党组曾于1990年10月在给中央《关于修改地方组织法和选举法涉及修改宪法的几个问题的请示报告》中作了报告，报告中提出以不修改为好，当时中央同意了这一意见。1993年八届全国人大一次会议修改宪法时，也没有对宪法中关于地方各级政府正副职领导人都由本级人大选举产生的规定进行修改，考虑到这是涉及修改宪法的问题，建议在这次修改地方组织法时不作修改。中央讨论后，同意不作修改。

我就做以上介绍。看大家有什么问题和意见。

请同志们回去后，将汉斌同志的讲话和修改几个主要问题的情况向党委、主任会议报告。请同志们考虑，对两法修改提出意见，于明年1月20日以前送给我们，我们还要召开会议请各地同志们提意见。因为1995年乡镇要换届选举，拟争取在明年2月份的常委会会议上通过两法的修改决定。