（1993年11月3日　在各专门委员会负责人座谈会上）

关于如何加强专门委员会的工作，许多同志讲了，我介绍一点情况，谈一点个人的看法，不一定合适，供委员长、各位副委员长和各专门委员会研究决策时参考。谈以下几点：

第一，召开这样的座谈会，研究如何加强专门委员会的工作，非常重要。

加强各专门委员会的工作，对加强和做好人大和常委会的工作有着重要意义。原来，人大有三个专门委员会，一个法案委员会，一个民族委员会，一个预算委员会（不是财经委员会）。前两个是常设委员会，也就是说，大会闭会期间受常委会领导进行工作，而预算委员会是非常设的，只是开大会时工作。为了完善和健全人大制度，加强人大和常委会工作，1982年宪法扩大了常委会的职权，同时在组织上采取了两个重要措施，一个是常委会组成人员不得兼任政府、法院、检察院的工作，以保证多数常委会组成人员是专职的，可以集中力量搞好常委会工作；一个是增设常设专门委员会，一共设八个。一般议案由有关专门委员会研究、审议，提出意见，可以使人大和常委会制定法律、决定问题，更加符合实际，符合全国各族人民根本利益。所以，专门研究加强各专门委员会工作是非常重要的。

第二，要根据宪法和法律，加强各专门委员会的工作。

宪法和有关法律对各专门委员会的工作，作了明确的规定。宪法规定，各专门委员会的工作是“六个字”，“研究、审议和拟订”有关议案。（第七十条）这里指的“议案”，包括法律、预决算、计划等等各方面的议案。具体的怎么办？宪法规定，全国人大和常委会的组织和工作程序由法律规定。最基本的是人大组织法，还有其他的法律。

1982年全国人大制定的全国人大组织法对各专门委员会的工作作了具体规定。人大组织法第三十七条对各专门委员会的工作，规定了五项：审议有关议案；提出有关议案；审议被认为同宪法、法律相抵触的行政法规等，提出报告；审议有关质询案，提出报告；对有关问题调查研究，提出建议，包括立法、决定重大问题和监督各个方面。因此，各专门委员会的工作是很多的，要在这些方面发挥作用，加强工作。

第三，谈谈在立法工作上如何加强各专门委员会工作问题。

立法是人大和常委会的重要工作，立法任务是非常繁重的，各专门委员会要根据各自的任务，在立法工作中发挥作用。各专门委员会根据宪法和人大组织法，有权拟订和提出有关法律草案。过去就是这么做的，如内务司法委起草了妇女权益保护法等。再一个是，对已列入大会和常委会会议议程的法律案进行审议。前面说了，人大组织法对各专门委员会工作具体列了五项，同时，还对法律案的议案、民族问题议案的审议，以及对预算计划的审议，做了专门规定。关于法律案的审议是，各专门委员会对有关法律进行审议，提出审议意见，印发常委会、人大会议；法律委员会对法律案进行统一审议，根据代表、委员、有关专门委员会意见，提出审议结果报告和修正案。

因此，要加强各专门委员会在审议法律方面的作用。一是，加强各专门委员会对有关法律的审议，提出审议意见。正如同志们说的，有关专门委员会对有关法的情况比较熟，经过审议，有利于把法制定得更好。二是，要加强法律委员会对法律案的统一审议。过去，法律案只由法案委员会审议，预算委员会等是不审议法律的。这次规定，法律案也要由有关专门委员会审议，是个发展。同时，规定法律委员会统一审议，提出审议结果报告和修改稿。为什么要统一审议？说明中讲了，是为了“维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接”。这和各专门委员会对预算案中有关的预算要审查提出意见，由财经委对预算计划提出审查结果报告，是一样的道理。

有些同志提议，综合的基本的法律由法律委员会审议，专门的法律由有关专门委员会审议，提出修改草案。什么是综合的基本的法律，什么是专门的法律，界限如何划？例如，1993年安排的常委会审议的法律一共18件（反不正当竞争法、经济合同法、证券法、消费者权益保护法、个人所得税法、注册会计师法、红十字会法、公司法、国家赔偿法、勋章荣誉称号法、会计法、预算法、关于惩治偷渡国境犯罪的决定、戒严法、对外贸易法、房地产法、优生保健法、军队保卫部门行使刑事侦察权有关问题的决定），有几件属于综合性的，要由法律委员会审议？没有，都是专门法律。又如，财经委搞的市场经济立法框架，要新制定的40件，需要改的5件。如市场主体的法（公司法、合伙企业法、合作社法、独资企业法、商业银行法、企业破产法（修改）），调整市场交易关系、维护市场秩序方面的法13件（证券法、票据法、信托法、经纪人法、广告法、担保法、拍卖法、招标投标法、期货交易法、房地产法、反垄断法、保险法等），加强宏观调控的14件（预算法、税法、中央银行法、外汇管理法、对外贸易法、国有资产法、审计法、投资法、价格法等），社会保障制度方面的法2件（劳动法、社会保障法），发展基础产业、改善经济环境及其他方面的法10件（乡镇企业法、航空法、公路法、港口法、电信法等）。其中，哪些是专门法，哪些是综合性法。又如，教师法、科技进步法、民族区域自治法等，是专门的还是综合的。如果说是专门的，那么法律委就没什么可审的了。市场经济方面的法，又主要集中在财经委了。有人说法太多，法律委审不过来，那么主要集中到财经委了，又会怎么样。(www.daowen.com)

有的同志说，法律委还统一审议，统一审议是看是否与宪法抵触，是否与其他法矛盾，是否规范。对法统一审议，最后要反映在修改稿本上，如果审议结果报告和修改稿由有关专门委员会提出，那么法律委统一审议提出的意见，也就很难落实。所以人大组织法规定，由法律委提出审议结果报告和修改稿，是为了从制度上、程序上，保持法制的统一，不然很难落实。如果不由法律委统一审议，由八个专门委员会审议，那么就是八个口，这么做对维护法制的统一，会出现什么问题？这是一个重大的立法制度改变，要认真研究、慎重考虑。现在法律规定的做法、分工、程序，是根据立法的要求、各专门委员会的特点规定的，如要改变，应研究清楚。

第四，关于法工委。

法制委员会是1979年成立的，后来改为法制工作委员会。人大组织法规定，常委会根据需要设立工作委员会，就是指的法制工作委员会，这是加强立法的又一重大组织措施。

法工委与各专门委员会有不同的特点。一是，文官制度。是任命的，不是选任的。而专门委员会组成人员必须是代表，是选任的，换届后，有的改选了，因而会变动（八届各专门委员会变化很大，原来的人不多）。为了保持工作的连续性、政策的连续性，各国都有文官制度。法工委的基本队伍，不因换届而改变，以保持连续性，许多同志（特别是骨干）是1979年成立或成立不久就来了，对过去情况了解。二是，专业性。各专门委员会同志多是各部门来的，有实际工作、领导工作经验，也有搞法的，但多数不是。法工委队伍是专门从事法律工作的，许多是专门学法的（特别是中青年），有些长期从事立法工作。这与学术机构、学校也不同，又学法，又有立法工作经验。学校刚毕业来法工委，还要有个过渡，要适应工作，不是一下子就能搞好的，工作几年就不同了。再一点不同的是，法工委不是某一个专业，而包括各个方面，刑法、民法、经济、行政法等。一个法，涉及各方面，只法工委一个室很难完成。为什么我们不按文教、政法、经济、环保、华侨等方面设机构，如这么设，不利从整体考虑。三是，工作机构。搞一个法，不是只开开会，要做许多具体工作。如发各地征求意见，整理出来；研究外国情况；调查研究，听取不同意见；研究党和国家政策是如何定的；与有关法有什么关系，等等。要考虑有什么不同意见，研究各种方案建议，进行协调、商议等。法工委干部超负荷工作，一些同志经常加班。

再一个问题，人大组织法规定，常委会设工作委员会，在说明中讲，“根据常委会决定进行工作”。法工委协助常委会加强立法，向常委会提出建议，这是加强立法工作需要的，所以叫工作委员会。法工委与行政部门、一般办事机构不同，法是要集体研究的，叫委员会符合工作性质，也便于进行工作（找有关部门协调）。这个规定，明确了法工委与各专门委员会的关系，法工委与专门委员会性质不同，一是工作机构，一是常设委员会。法工委不能行使国家权力机关职权，但在常委会领导下工作。法工委与各专门委员会在立法工作上，要加强合作，密切配合，要很好听取专门委员会的意见，提供资料等，但法工委不是专门委员会的办事机构。法工委不仅要规范法律语言，而且要从整体来协助常委会研究，提出建议。

第五，因此，我认为，现在法律规定的各专门委员会在立法方面的分工，是有考虑的。如改变，要慎重研究。在法没变以前，要根据法律规定发挥专门委审议、法律委统一审议，以及法工委的作用。有些问题有不同认识、不同意见，怎么办？我认为，不同委员会、各方面有不同意见，是正常的，把问题提出来是好事，只有充分发扬民主，听取不同意见，集中大家意见，才能把法定得比较好、比较符合实际。不能一个委员会提了，别的就不能提不同意见。问题是怎么办？要区别情况，多数问题商议就解决了，如统一不了，大问题要请示，由副委员长协调，有些重大原则问题，还需要请示中央。能解决的解决，如真有重大原则分歧，那么就不要忙着在这次会议通过，会后再进一步研究。

第六，如何加快市场经济方面的立法。

现在一提这问题，好像就是因为法律委统一审议造成的。八届后立法大大加快了。立法有起草提出，有审议、通过、公布几个阶段。主要是提出、审议。现在问题在哪里，有些法出不来，关键是起草问题，提不出来，而不是因为审议。这次常委会通过五个法，有什么不顺，法律委完成了工作。所以，要加强对法的起草。据我们了解，主要是部门意见不一致，当然有的是因为改革还不到那程度。如计划法，涉及体制改革，如果八届前制定，在那种情况下，立了反而不好，现提出市场经济就好考虑了。所以要分析，有些是工作问题，主要是部门起草，要加强领导。重大问题，指导思想，要请示报告中央定，就好起草了。按八号文件，要事先请示报告中央。当然，讨论中还可能发生大问题，也要请示中央。起草得怎么样，也与审议有关，如大问题解决好了，常委会审议就可以快，如果一些大问题没解决就提出列入，有两种可能，一是不管有没有问题，就通过，这对法制建设不利；再一个是，研究协调，就会拖长审议时间。所以，我觉得要加快，关键是要从起草工作方面解决。基本的、重要的法要统一起草，部门参加，但不能由部门牵头，同时要把重要问题事先研究，请示中央决定。

我的这些看法不一定对，本着对党、对国家负责，从搞好立法工作出发，提出来，供讨论。如有不妥之处希望批评。