党的十一届六中全会决议和十二大报告，把建设高度民主的社会主义政治制度作为一项根本任务，这是总结建国以来经验，特别是“文化大革命”的教训提出来的。十二大报告提出，“一定要按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导制度，使人民能够更好地行使国家权力，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设”。

1982年宪法在总结正反两方面经验的基础上，对我国的国家机构作了一系列的改革和发展，主要有：第一，健全和加强人民代表大会和人大常委会；第二，恢复设立国家主席；第三，国务院实行总理负责制；第四，国家设立中央军事委员会；第五，县级以上地方人大设立常委会；第六，加强基层政权建设，乡实行政社分开；第七，对国家领导人规定了任期，实际上废除了领导职务的终身制，等等。

（一）健全和加强人民代表大会和人大常委会

邓小平同志1980年8月在“关于党和国家领导制度的改革”的讲话中指出，修改宪法，“要改善人民代表大会制度”。党的十一届六中全会决议提出，“必须根据民主集中制原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。

如何才能更好地发挥各级国家权力机关的作用？在修改宪法时有各种各样的意见，有的认为，全国人大代表人数太多，一年开一次会，不便经常进行工作，为了解决这个问题，建议减少代表人数。也有的主张，代表不要兼职，以便能集中精力搞好人大工作。经过研究认为，权力机关要能经常开展工作，代表要能集中精力履行好代表职责是对的，但是我国是一个有十多亿人口的大国，有五十多个民族，两千多个县，各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各党派在全国人大中都需要有适当数量的代表，代表太少了不行，全部是专职也不合适。怎么办？关键是扩大全国人大常委会的职权，加强人大及其常委会的组织。全国人大常委会的组成人员实际上可以说是常务代表，是代表各方面的，人数比较适当，经常开会比较方便，以此来解决更好地发挥最高国家权力机关经常作用的问题。

1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，主要是：第一，立法权。过去，立法权集中于全国人大，全国人大常委会只能制定法令，不能制定法律。宪法规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”（宪法第五十八条）第二，人大常委会在人大闭会期间，有权审查和批准国民经济发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。第三，人事任免。过去，在大会闭会期间，全国人大常委会只能任免个别的国务院组成人员。宪法规定，除总理、副总理、国务委员外，全国人大常委会有权任免国务院其他组成人员。

为了使人大及其常委会能够充分履行好宪法、法律赋予的职权，必须加强人大及其常委会的组织。1982年宪法对此作出了两方面的规定：第一，人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，不包括党派、团体和企业事业组织、学术团体的职务。这样规定有两个好处，从原则上讲，人大常委会要监督政府、法院、检察院的工作，因此以不在这些国家机关兼职为好。同时，绝大多数人大常委会组成人员不兼其他职务，以便集中精力把常委会的工作做好。第二，人大增设了常设的专门委员会。过去，全国人大只有两个常设专门委员会，即法案委员会和民族委员会，预算委员会、提案审查委员会只在大会期间行使职权。1982年宪法规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”全国人大后来又增设了内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会，现在一共有九个常设专门委员会。有些国家议会的专门委员会有否决权。如美国，议案必须先由专门委员会讨论，专门委员会可以搁置，议案被搁置，就提不到议会全体会议，实际上被否决了。我国的专门委员会没有最后决定权，审议后要向大会主席团或人大常委会提出建议。

为了发挥地方各级人大作为地方国家权力机关的作用，1979年修改地方组织法时规定，县级以上地方各级人大设立常委会，宪法对此作了肯定。县级以上地方各级人大设常委会有利于加强民主和法制：第一，地方各级人大每年一般只开一次会，设立人大常委会后，可以开展经常性工作，进一步发挥地方人大的作用。第二，省级人大及其常委会可以在与宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下，根据本地情况制定地方性法规，有利于健全法制。第三，可以由人大常委会任免法院副院长、审判委员会委员、审判员，改变过去由地方人民政府任免的办法，以便更好地保证法院依法独立行使审判权，不受行政机关的干涉。第四，有利于加强对人大代表的监督，在大会闭会期间，可以撤换由它选出的上一级人大代表。因此，县级以上地方人大设立常委会是完善人民代表大会制度的一项重大改革。

（二）选举制度的改革

宪法规定，国家机构实行民主集中制的原则。选举是民主集中制的基础。对各级人大代表选举的改革，主要是两方面：第一，扩大了直接选举的范围。1979年修改选举法时把直接选举扩大到县级人大代表。这样修改的考虑是，县的范围相对比较小，在一个县的范围内，群众对情况比较熟悉和了解，实行直接选举，有利于发扬民主，保证民主选举，同时也便于人民实行有效的监督。县级人大代表选举十分重要，它是省级和全国选举的基础，选民直接选举县级人大代表组成县级人代会，由县级人大产生县级政府，同时选举省级人大代表，省级人大产生省级政府，同时选举全国人大代表。这样，人民通过选举，一层层地产生各级人大并相应产生政府、法院、检察院，从而掌握国家的、民族的命运。第二，另一个重大改革就是实行差额选举。选举法规定，候选人的名额应多于应选代表的名额。差额选举首先是在党内选举实行的。1979年修改选举法时，吸收了这个经验。差额选举可以更充分地反映人民的意愿，选出能真正代表他们意志的人。(www.daowen.com)

（三）国家主席

建国以后，国家是有主席的，但是后来没有了。1982年宪法恢复设立国家主席，是健全国家体制所必要的，也符合我国各族人民的习惯和愿望。第一，从国家体制讲，总理需要由国家主席提名。1978年宪法规定，总理由党中央提名，设了国家主席，就可以由国家主席提名。第二，对外的需要。国家主席代表国家接受外国使节；根据全国人大常委会的决定，派出或召回大使；根据全国人大常委会的决定，批准或废除国际条约。

宪法修改报告中原来写的是，恢复设立国家主席制度，后来改为恢复设立国家主席。因为，1982年宪法关于国家主席职权的规定，与1954年宪法不完全一样：第一，1954年时，国家主席可以召开最高国务会议，会后还可以向大会提出建议，现在没有这个职权；第二，过去国家主席统帅军队，现在军队由中央军委统帅。

（四）国务院

国务院是中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。宪法规定，国务院实行总理负责制，这是一个重要的改革，国务院是总理负责，各部、委是部长、委员会主任负责，目的是为了提高行政工作效率。同时规定，国务院有全体会议和常务会议，国务院工作中的重大问题，经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定；各部设部务会议，各委员会设委务会议，由部长、主任召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作中的重大问题。

（五）国家设立中央军事委员会

人民解放军是中国共产党缔造和领导的军队，中华人民共和国成立后，又是国家的军队。因此，军队在国家体制中要有地位。建国初期，国家有中央军事委员会，1954年有国防委员会，国家主席主持国防委员会。到1975年、1978年宪法，军队在国家体制中的地位没有了。1982年修改宪法，要解决军队在国家体制中的地位问题。是否还由国家主席统帅军队？从长远来看，国家主席不一定要兼或都适宜兼军委主席，所以宪法规定“中华人民共和国中央军事委员会领导全国的武装力量”“中央军事委员会实行主席负责制”。（宪法第九十三条）当然，必须坚持党对军队的领导。党的十二大报告专门强调了这个问题，“中国人民解放军是中国共产党缔造和领导的人民军队。在新宪法草案提交全国人民代表大会讨论通过之后，党中央将经过国家的中央军事委员会继续对我国武装力量实行领导。党领导军队的长期行之有效的各项制度必须继续坚持”。

（六）法院和检察院

法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关。宪法规定，法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（宪法第一百二十六条、第一百三十一条）。这是一个很重要的原则。党的十一届三中全会决定指出，“检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超越于法律之上的特权”。关于法院独立行使职权的原则有两点要说明一下：第一，我们讲的是法院独立行使职权，西方资本主义国家讲的是法官独立。第二，我们讲的是依法独立。法院由权力机关产生，对权力机关负责，受权力机关监督。权力机关有权罢免本级法院院长。法院是对行政机关独立，而西方资本主义国家法院对议会也是独立的。另外，法院依法独立不是不要党的领导，党的领导是领导和支持法院更好地严格依法审判。