（2001年11月8日　在地方人大贯彻立法法工作会议上的讲话）

这次贯彻立法法工作会议开得很好，各地人大的同志就如何贯彻立法法做好立法工作，交流了经验。我以一个长期从事立法具体工作者的身份，结合我的亲身经历，对新中国法制建设的发展历程，以及如何从事立法工作，介绍点情况，谈点个人的体会，不代表组织，供同志们参考。我想讲三点：

一、新中国成立以来，党和国家对社会主义法制建设重要性的认识，是有一个发展过程的，来之不易。怎么加强法制建设，法制建设的内涵是什么，也是不断发展丰富的。

新中国的法制建设，大体可以分为四个时期。

第一个时期是建国初期，从1949年新中国成立到1954年，建立人民的法制。在新中国成立前夕，1949年2月中共中央专门发出了废除国民党《六法全书》的指示。1949年9月召开中国人民政治协商会议，通过了《共同纲领》。《共同纲领》第十七条明确规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”这是完全正确的。

为什么要废除国民党的六法全书？同志们知道，法是上层建筑，是统治阶级的意志，是有阶级性的。法律不是什么社会都有的，在原始共产主义社会就没有法律，只有当社会产生了阶级，阶级矛盾到了不可调和的时候，才产生国家，有了国家，才有法律。这是马克思主义的一条重要基本原理。大家还记得，人民解放战争经过三大战役后，蒋介石在1949年元旦发表了一个所谓的“求和声明”，他在声明中提出，要保存国民党制定的宪法，保存他的所谓法统。毛主席针对蒋介石的声明，于1949年1月14日发表了关于时局的声明，严正指出，只有在“废除伪法统和伪宪法”等八项条件的基础上，才能进行和平谈判。国民党的法是剥削、镇压广大人民的，是维护国民党反动统治的，不废除国民党的法，怎么能建立人民政权！人民怎么翻身解放！

为什么新中国成立后要建立人民的法制？新中国成立后，与建国前发生了根本的变化。新中国成立前，政权掌握在反动统治阶级手中，党领导人民进行革命斗争，只能靠党的政策。新中国成立后不同了，人民掌握了政权，共产党成为执政党，这就要从依靠政策，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制。

第二时期是社会主义改造和建设时期，从1954年到1966年。1953年，肃清帝国主义、封建主义、官僚资本主义残余势力的社会改革运动基本完成，国民经济从恢复到大规模的有计划的建设时期，中央在提出过渡时期总路线的同时，提出今后“要逐步实行比较完备的人民民主的法制，来保护和促进社会生产力的进一步发展”，并且提出，“应该加强全体国家工作人员和全体国民的守法教育，加强立法工作和司法工作”。1956年党召开第八次全国代表大会，在党的八大关于政治报告的决议中提出：“由于社会主义革命已经基本完成，国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力”“国家必须根据需要，逐步系统地制定完备的法律”。那时把法制建设概括为两句话，即要做到“有法可依，有法必依”。

1954年在普选的基础上召开了第一届全国人大第一次会议，制定了新中国第一部宪法，我们国家的法制建设进入了一个新的时期。当时，党和国家对法制建设是重视的，不但对立法重视，对守法也是重视的。就立法工作来说，全国人大常委会成立后，当时彭真是副委员长兼秘书长，主持人大常委会机关的工作。他在向人大常委会机关工作人员的第一次讲话中就提出，全国人大常委会机关的中心任务是立法工作，要为立法工作服务。当时办公厅下设了法律室、研究室，一成立就组织各方面力量开始进行刑法、民法、诉讼法等法律的调查研究和起草工作。到1957年，刑法草案已有22稿，经报中央讨论，在一届全国人大四次会议上发给代表征求意见，那次大会还专门作了个决定，授权常委会来审议修改。拿守法来说，当时中央也是重视的。彭真同志在一届全国人大一次会议上的发言就明确提出，公民在法律面前人人平等。他说，中华人民共和国的每一个公民，不管是属于什么民族、种族、性别和职业，不管是什么社会出身，信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教，也不管是不是党员，是不是国家工作人员，有多高的地位，有过多大的功劳，都应该无例外地遵守宪法和法律。他特别强调提出，干部、党员“必须以身作则，成为守法模范”，国家行政机关、审判机关、检察机关和各级权力机关，包括全国人大，都要严格地遵守宪法和法律。针对当时有些人的错误认识，他明确指出，认为国家机关可以违法的思想，实际上是一种“只许州官放火，不许百姓点灯”的反动统治阶级的思想，必须反对。彭真同志告诉我们，那时候毛主席、周总理在决定大的问题时，都要问一问与宪法和法律是否符合。

但是应当说，那时对法制建设的重要意义认识不够深刻，党的八大提出的正确方针没能一贯坚持，对法制建设时而重视，时而放松。1957年反右派、1958年大跃进、1959年反右倾，几个法的起草工作一度停顿下来，人大常委会机关人员精简。1959年6月国务院机构调整时，把法制局撤销了。1962年党中央在北京召开扩大的中央工作会议，总结经验教训，纠正“左”的倾向，这时毛主席又提出，不仅刑法要搞，民法也要搞。这时刑法、民法的起草工作又恢复，刑法草案搞到33稿。在常委会机关工作的同志形容这一段立法工作情况时说，起草法是几起几落。因为那时认识不深刻，到“文化大革命”时期，法制遭到破坏。

从这一段的情况可以看出，中央什么时候重视法制建设，对人民民主权利的保护就充分，国家和社会就稳定，经济建设就顺利发展。

第三个时期是“文化大革命”时期。在“文化大革命”期间，建国后逐步建立起来的社会主义法制完全遭到破坏。结果，国家遭受损失，经济受到破坏，广大干部和群众吃了苦头。“文化大革命”的教训很多，其中之一，就是没有重视社会主义民主和法制建设。党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》专门讲了这个问题，《决议》指出，“难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”的一个重要条件是，“没有能把党内民主和国家政治生活、社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威”。这是一个惨痛的教训，特别是在人大工作过的同志感受更深，为建立人民法制，从事立法工作，结果包括曾任全国人大常委会委员长、副委员长的，也被随便关押起来。那时虽然没有刑事诉讼法，但有《逮捕拘留条例》，如果依法办事，是不能随便逮捕关押人的。党的十一届六中全会决议指出，为了防止今后再发生类似“文化大革命”的混乱局面，“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”。

第四个时期是党的十一届三中全会后的二十多年。这是我国法制建设最好的时期。党的十一届三中全会总结建国以来的经验、教训，拨乱反正，把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，开始形成“一个中心、两个基本点”的基本路线，同时提出要“发展社会主义民主、加强社会主义法制”。党的十一届二中全会的决议指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。并提出，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来”。1979年全国人大常委会专门成立了法制委员会，彭真同志任主任。十一届三中全会以来的二十多年，我国立法工作取得显著成就，随着社会主义法制建设的发展，党的十五大提出，要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”。把依法治国，做为党领导人民治理国家的基本方略。这是党中央在把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪的历史时期，根据邓小平民主法制理论，做出的一项重大的战略决策。

回顾我国法制建设的历史过程，可以使我们在思想上更加深刻认识两个问题。

第一个问题是，我们一定要深刻认识法制建设的重要意义。前面介绍了，早在建国初期就提出法制建设，但对社会主义法制建设重要意义的认识，是经过长期的实践经验，特别是“文化大革命”惨痛的教训，吃了苦头，才有今天的深刻认识，来之不易呀，一定要记取。民主法制思想是邓小平理论的重要组成部分，是实现“一个中心、两个基本点”的重要保障。十一届三中全会拨乱反正，把工作重点转移到建设上来，提出“一个中心、两个基本点”，同时提出要加强民主法制建设，这就充分说明了加强社会主义法制的重要意义。十五大报告指出，“加强法制建设，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和国家事业发展的必然要求”。

邓小平同志在十一届三中全会前召开的中央工作会议上有一个十分重要的讲话，他在讲话中指出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。这是对过去经验教训的深刻总结，也是对今后的殷切希望。“不因领导人看法和注意力的改变而改变”，就是针对前一时期的情况说的。前面已介绍过，1954年召开一届全国人大制定宪法后，对法制建设是重视的，但没有一贯坚持，由于看法和注意力的改变，时而抓紧，时而放松，到“文化大革命”时法制遭到破坏，这个教训十分沉痛，应当引以为戒。另一句“不因领导人的改变而改变”，是对今后的衷心希望。历史总是要发展的，要一代代传下去，不管如何变化，必须加强社会主义法制，这一点决不能动摇。

第二个问题是，对法制建设的内涵要有全面认识。法制建设怎么加强？内涵是什么？有人说，“法制”就是“法律制度”，这种说法是不对的。我们一开始讲的法制，就包括立法、守法等。加强社会主义法制建设，必须做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。要实现依法治国，建立社会主义法治国家的历史性任务，前提要加强立法，做到有法可依，同时必须有法必依，特别是执法必严，这是依法治国的一个重要问题。党的八大时把法制建设概括为“有法可依、有法必依”两句话，十一届三中全会后，邓小平同志发展成四句话，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。原来讲的“有法必依”，包括了公民要守法，也包括了国家机关、国家机关工作人员执法时要依法，1954年彭真同志在一届全国人大一次会议上的发言，就强调了依法、执法等问题。但从前一时期的情况看，国家机关、国家机关工作人员严格执法，是保证法律能否贯彻实施的关键。所以，邓小平同志特别突出强调“执法必严”，这是邓小平同志法制思想的重要内容。谁执法？一般老百性没有这个权力，是国家机关、国家机关工作人员，“执法必严”是专门对国家机关、国家机关工作人员提出的要求。所以，国家机关、国家机关工作人员一定要严格依法办事、依法行政、依法审判。不依法怎么办？“违法必究”，这是保证有法必依、执法必严的。所以说，加强法制建设，绝不仅仅是立法一个方面，还必须强调守法、执法等。

二、从事立法工作深感责任重、难度大、要求高。(www.daowen.com)

多年来，我从事立法的具体工作，深感责任重大。为什么？因为全国人大制定的法律，全国人大都是必须遵守的，搞好立法工作是依法治国的前提，法律规定得对不对、好不好，关系重大。这一点和学术讨论不一样，学术讨论，意见讲错了不要紧，没有法律约束力。法律制定错了，后果是非常严重的，因为法律制定了就必须严格执行。制定法律与处理具体工作也有所不同，当然具体工作处理错了，有的可能也很严重，但仅仅是这件具体事办错了，而法律是行为规范，规定准许怎么办，不许怎么办，如果定错了，对这一类行为都要产生影响。立法工作搞得对不对、好不好，关系到党的方针政策能否正确地得到贯彻，关系到国家政治、经济、文化、社会等全局。

同时，我也深感从事立法工作不是一件轻松的事，难度是非常大的。法律是政策的具体化和法律化，制定法律要根据党和国家的政策，但政策往往比较原则，要把政策具体化，可不简单，有一系列的问题。制定一个法，往往涉及到不同的群体、不同的阶层，有不同的利益和不同的看法。法律是全国都要执行的，各地情况十分复杂，东部地区和中西部地区不同，城、乡不同。如何使法律能够体现和代表广大人民的根本利益，又要协调好各方面的利益关系，如何能够适应各个不同地区的情况，如何既要符合当前实际情况，又要考虑今后的发展，是很不容易的。

举几个例子。例如民法通则是调整公民、法人平等主体之间的人身关系和财产关系，民事关系的原则是平等、自愿。现在看来，这是非常对的，但在制定过程中，有相当一部分人不同意制定民法通则，主张搞经济基本法，就是要强调计划和行政管理。委员长会议对民法通则草案都讨论同意，决定要提请审议了，还有人不赞成。又如，村民委员会组织法的制定，一个重大原则问题是，村民委员会的性质是群众自治性组织，还是政府下面的腿。当时争论非常大，各地反映非常强烈，全国人大常委会讨论时意见分歧非常大，大会讨论时意见也很不一致，后来大会就没有表决，而授权常委会先搞试行。现在看来，村委会定为群众自治性组织是完全正确的。再如，行政诉讼法的制定。在制定民事诉讼法的时候，大家反映，官告民一告一个准儿，民告官没门儿。彭真同志对此非常重视，就在民事诉讼法（试行）中规定了行政诉讼。后来专门制定行政诉讼法时，这个问题争议非常大，要不要制定，不少人有不同意见。这些事实说明，在立法工作中坚持原则，可不是那么简单、容易的事，难度是很大的。

我搞立法工作多年，深深感到自己的水平和能力与立法工作的要求差距太大了，但党和国家把自己放到这个岗位上，让你搞这个工作，就要尽职尽责，把工作搞好，怎么办？我个人体会，要注意以下几点：

第一，必须加强学习，不断地学习。要学理论、学政策，不断提高理论、政策水平，不然，要想搞好立法工作是不可能的，因为制定法律要体现和贯彻党的路线、方针、政策，这就一定要从政治的、全局的高度来考虑问题。还要学法律，搞立法工作没有法律知识也是不行的。1954年一届全国人大常委会机关一组成，彭真同志就说，人大常委会机关一定要有自己懂法律的人才。立法工作涉及政治、经济、文化、社会等各个方面，而且不断发展，从法学讲也有刑事、民事、行政等之分，所以要不断地学习。

第二，从实际出发，深入调查研究，广泛发扬民主，听取各种不同意见，在民主基础上集中。法是政策的具体化，政策比较原则，怎么具体化，一定要深入实际，从实际出发，总结经验。立法要有理论指导，但理论要与实际结合，不结合实际是不行的。借鉴国外的法律也是如此，对国外的法要借鉴，但必须从我国实际出发。所以，在制定法律时，一定要加强调查研究，深入实际，广泛听取各方面意见，特别是要注意不同的意见。彭真同志告诉我们，立法是在矛盾的焦点上划杠杠，只有广泛发扬民主，在民主基础上集中，才能心中有数，定的法才能比较符合实际，比较正确。每部法在起草制定过程中，都会有各种不同的意见，怎么统一思想？光讲道理，各讲各的，不能完全解决问题，怎么办？要用事实说话，用事实来统一思想，把事实摆出来，就可以比较好的统一思想。

第三，要有很强的政治责任心，从为党、为国家搞好法制建设出发，不仅要能抓住问题，而且还要敢于提出问题，并且要提出解决问题的方案。搞立法工作不容易，不轻松，容易得罪人，有些意见没接受，就会有意见。当然，我们要充分听取和考虑各种意见，能吸收的意见尽量吸收，但如果有问题，应当从国家利益、从法制建设出发，提出来，该坚持的要坚持。有重大分歧怎么办？要请示党组、请示中央。但这并不能减轻我们从事这项工作的责任，因为如果不能或不敢把问题提出来，党组、中央有时并不完全了解。只有抓住问题，发现问题，并且敢于提出问题，这样才便于中央作出决策。因此，在立法工作中要出于公心，要有政治责任心，不能怕得罪人就不提，那不行。

第四，要抓住重点。现在强调法制建设，各方面的立法积极性都很高，有积极性是好的，但应从全局考虑，要有重点，分轻重缓急，只有这样才能集中力量，有计划、有重点地进行，把该立的法搞好。我们这段立法实践就是这样。十一届三中全会后，当时法制很不健全，邓小平同志提出，现在很多法律还没有，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。同时提出，现在立法的工作量很大，人力不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善，修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等“成套设备”。五届、六届、七届全国人大主要是搞基本法律，制定了新宪法、国家机构的有关法律，制定了刑法、民法通则和一系列单行民事法律，制定了刑事、民事、行政三大诉讼法，以及其他一些基本法律，为我国法制建设奠定了基础。1993年，中央通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要抓紧有关市场经济方面的立法，所以八届全国人大立法工作的重点是制定有关市场主体、市场秩序、宏观调控等方面的法律。1997年，党的十五大提出，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。九届全国人大期间要初步形成有中国特色的法律体系。九届全国人大根据这个要求制定立法规划，除制定尚未制定的一些法律外，还要根据情况的发展、经验的积累，对已有的法律进行必要的补充和修改，把法律的修改完善和制定法律摆到同等重要的地位。今年我国加入世界贸易组织，为适应加入世贸组织的要求，要搞好有关法律、法规、规章的制定、修改和废止工作，既要严格履行我国对外承诺，又要充分利用世贸组织规则保护和促进我国经济的发展。

第五，要建设一支好的法制工作队伍。1954年全国人大常委会办公厅下设了法律室，1979年后为加强立法工作，在人大常委会下设法制委员会，六届全国人大时将法制委员会改为法制工作委员会。要搞好立法，必须有立法工作机构，建立一支好的立法工作队伍，法制工作委员会就是人大常委会的立法工作机构。建立工作机构的好处：一是，工作委员会实行公务员制度，不受换届影响，长期从事立法工作，可以有连续性；二是，法制工作委员会是专门的法制工作机构，可以全力从事立法工作。这对人大和人大常委会审议制定好法律是非常重要的。

三、法制建设必须全面抓，关键是加强党对法制建设的领导。

加强法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家，必须全面抓。立法是有法必依、执法必严、违法必究的前提和标准，所以立法工作非常重要。但要加强法制，不仅仅要搞好立法，还要保障法律的贯彻实施，做到有法必依，执法必严，违法必究。所以，在搞好立法的同时，还必须抓好依法行政，依法行使审判权、检察权，普法等等。这个问题非常重要，而且越来越重要，为什么？第一，立了法就要依法办事，如果立了法不执行，等于没法。“文化大革命”前我国的法律不完备，但也不是完全没有法，如果严格按照法律办事，也不会发生“文化大革命”中的情况，这方面是有惨痛教训的，所以邓小平同志特别强调提出要执法必严、违法必究。第二，现在与1979年时不同了，1979年时法律很不完备，所以当时首先强调要抓立法工作。现在情况不一样了，以宪法为基础的一系列基本法制定了，政治、经济、文化、社会等各方面不能说无法可依了。在这种情况下，更应当强调执法问题。第三，中央对执法是重视的，但一些干部法制观念不强，有些地方、部门有法不依的情况相当严重。现在发生的一些问题，如前一阶段走私那么严重，是不是没有法律？不是，海关法、刑法都有明确规定，问题是没有依法执行。

要健全社会主义法制，关键是要加强党对法制建设的领导。如何加强党对法制建设的领导？概括起来说是三句话，第一句是党领导制定宪法和法律；第二句是党领导遵守和执行宪法和法律；第三句是党也要在宪法和法律范围内活动。

首先，党领导制定宪法和法律，加强党对立法工作的领导。这个问题可以从两方面来说，一是对从事立法工作的部门来说，在立法工作中要注意贯彻党的路线、方针、政策，对重大原则问题要及时向中央请示报告，要把法中的重大原则问题、特别是一些争议大的问题，提出来，把不同意见摆出来，还要把为什么这样定的理由讲出来，以便中央决策。二是从党委来说，要重视立法工作，善于运用法律武器，把党对国家的方针政策通过法定的程序，变为人人都必须遵守的法律。1991年中央就规定，“在新的历史时期，党对国家事务领导的一个十分重要的方面，就是把党的方针政策通过国家立法机关，按照法律程序变为国家意志，使之成为对全社会具有普遍约束力的行为规范”。有的同志法律意识不强，光重视红头文件，对法律的重要性认识不够，应当明确一点，凡是要老百姓遵守的，光红头文件是不行的，要把它变为法律、法规。

加强党对立法工作的领导，并不是说代替权力机关行使立法权，不是说不要发挥权力机关的作用。党是代表人民利益和意志的，与人民利益是一致的。党的主张通过国家权力机关，一是把党的主张变成国家意志，成为人人都要遵守的法律；同时，可以更好地听取各方面意见，集中各方面意见，使制定的法律、做出的决定，更能符合实际，更好地反映全国各族人民的根本利益。加强党的领导、发挥权力机关的作用、发扬民主，三者是统一的。

第二，党领导遵守和执行宪法和法律。法律是在党的领导下制定的，是党的方针、政策的具体化，因此，遵守和执行法律与贯彻党的方针、政策是一致的。只有强调遵守和执行法律，才能使党的方针政策得到贯彻。如果情况发生变化，法律中的有些规定不合适了，怎么办？那就要通过法定程序，对不适应的条文及时进行修改和完善。1979年时有人提出，是地方党委大还是法大？当时彭真同志说，法律是党中央领导制定的，是中央的方针政策的具体化，哪一级地方党委、党委书记比党中央还大？所以，党不仅要加强对立法工作的领导，还要加强对遵守和执行法律的领导。

第三，党也要在宪法和法律的范围内活动。这个问题在“文化大革命”中我们是有沉痛教训的。总结经验教训，党章和宪法对此都做了明确规定。党章规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。”宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”同志们，各政党包括共产党，这在制定宪法时是认真考虑过的。1990年，江泽民同志强调说，各级党组织，包括人大党组织，都要遵守党章关于党要在宪法和法律范围内活动的原则和宪法关于任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权的规定。党只有在宪法和法律范围内活动，才能够更好地领导制定宪法和法律，更好地领导遵守和执行宪法和法律。党的十五大报告和《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中，都强调了这个问题。党的十五大报告说，“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》也专门强调了这个问题，提出全体党员要增强法制观念，自觉用党纪国法规范自己的行为，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的各级组织都必须在宪法和法律的范围内活动”。要加强社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，一定要加强党对法制建设的领导。

以上是我个人的一些看法，有不妥的地方，请同志们指正。