（1998年9月　《人大工作通讯》）

中国共产党第十五次全国代表大会提出，要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”。实行依法治国，建设社会主义法治国家，有法可依是前提，因此，必须进一步加强和改善立法工作。

党的十五大报告十分强调立法，明确指出，要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。这就对立法工作提出了新的任务和更高的要求。

社会主义法律体系包括什么，怎么才算形成？一个国家的法律是很多的，从国家的法律体系来看，宪法是国家的根本大法，是法制的基础。以宪法为核心而制定的国家机构和公民基本权利义务、民事商事、刑事、行政管理、诉讼程序等方面的法律，构成一个国家的法律体系。

1979年以来，我国立法取得了显著的成就，积累了丰富的经验。党的十五大提出要加强立法工作，提高立法质量。要在总结多年来立法工作经验的基础上，努力提高立法工作的水平，如何提高立法质量，在立法工作中应当注意哪些问题，结合在立法工作中的体会，提出以下几点。

第一，必须遵循宪法的规定，贯彻党和国家的基本路线、方针和政策，把立法工作与改革决策、发展决策紧密结合。

宪法以法律形式确认了我国各族人民奋斗的成果，规定了国家的基本制度和根本任务，是国家的根本大法，具有最高的法律效力。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。在起草制定法律、法规时，一定要根据宪法的规定，绝对不得与宪法相抵触。立法是通过法定程序，把实践证明是正确的、成熟的党的政策制定为法律、法规，成为国家意志，成为全社会都必须遵循的行为规范。立法工作必须贯彻党的路线、方针和政策，这是体现和坚持党对国家事务领导的一个重要方面；同时，也只有这样，才能运用法制，来维护人民民主专政的国家政权的巩固，保护公民的合法权益，保障社会主义建设事业的顺利进行。

法律是上层建筑，是由经济基础决定并反过来为经济基础服务的。我国实行社会主义市场经济体制，经济体制改革还在不断深化，政治体制改革也在继续推进。立法工作必须体现改革的精神，立法决策要与改革决策、发展决策紧密结合，这是我们立法的一条重要原则。立法的规划、法律的内容、立法的形式等，都要与改革的决策紧密结合。制定什么法律，重点抓什么，先制定什么后制定什么，要根据改革的重点、步骤来确定。立法要体现改革精神，用法律来规范、引导、推进和保障改革的顺利进行。法律的内容根据改革的决策，成熟的做出具体明确的规定；方向明确、具体经验尚不足的，可以原则规定；现在办不到，近期也难办到，将来才能办的，暂不规定。法律要符合改革的方向，有利于推动改革，又要考虑现实情况，能够行得通。客观需要、又具备可行性的，如果拖延滞后，就会妨碍改革；另一方面，也不能远离客观实际盲目地超前，把现在办不到、不能办的事，用法律予以规定，这样就会脱离实际，定了也行不通，影响法律的严肃性和权威。

第二，根据人民的意志，以维护最大多数人民的根本利益为根本原则。

宪法规定，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。在我国，人民且只有人民才是国家和社会的主人。我国的法律是以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的、广大人民的意志，是党的正确主张和人民意志的统一，是代表和维护人民的根本利益、保障人民当家作主的。这是我国法律同西方国家法律的本质区别。

因此，在立法工作中，必须根据人民的意志，以维护最大多数人民的根本的、长远的利益为原则。全心全意为人民服务是我们党和国家的出发点和落脚点，也是我国立法工作的出发点和落脚点。我们立一个法，定一条规矩，都必须从人民的利益出发，要考虑如何保障人民的权利和利益，如何方便人民。行政机关为维护国家和社会公共利益，维护经济、社会秩序，行使行政管理职权，需要有相应的、必要的法律手段，但要注意防止通过立法，片面地、不适当地扩大部门的权力和利益，损害公民的合法权益。

第三，维护社会主义法制的统一。

维护社会主义法制的统一，是宪法规定的我国法制的一个重要原则。为什么要强调维护法制的统一？第一，我国是统一的国家，不是联邦制。第二，党中央对国家事务的政策大多要通过全国人大及其常委会制定成法律来贯彻实施，维护法制的统一，是党的领导及中央方针政策得以贯彻的重要保证。第三，市场经济必须打破地区、部门的分割和封锁，反对不正当竞争，创造平等竞争的环境，形成统一、开放、竞争、有序的大市场。

为了坚持和维护社会主义法制的统一，在起草制定法律、法规时，要很好地研究和正确理解已有法律、行政法规的规定，避免相互矛盾、抵触。更重要的是，必须从全国的大局出发，从国家整体利益出发，注意克服不顾全局，只从地方、部门利益考虑的部门观点、地方观点。在法律制定过程中都要广泛征求意见，各地方、各部门要积极提出意见，以便立法时能够充分考虑各方面的意见，使法律规定得比较周到、比较符合实际。但法律一旦制定了，就要按法律规定办，不能违反法律，不能把被否定了的意见再通过地方性法规、规章予以规定，这就会破坏法制的统一。

第四，立足中国国情，认真研究和借鉴外国立法的有益经验。(www.daowen.com)

立法工作要从中国实际出发，很好地研究、借鉴外国立法的有益经验，这对我们制定法律有重要作用。研究、借鉴外国的法律，要立足中国实际，决不是照搬照抄。中央领导同志在讲到借鉴时，总是强调要“从中国国情出发”，要“立足于中国国情”，或者说要“结合我国实际”，总之都是以中国实际为前提的。立法如果不从实际出发，定了也行不通。我国的实际是什么？江泽民同志说：“最大的实际就是中国现在处于并将长时期处于社会主义初级阶段”。我们在制定有关法律时，要从我国实际出发，对外国的经验进行分析，分清哪些是精华，对我们有用，哪些是糟粕，是要抛弃的，吸收借鉴对我国有用的东西。

第五，法律规定应当具体明确，便于遵守和执行。

法律是行为规范，规定什么允许，什么不允许，因此一定要具体，要明确易懂，这是我国立法的一贯原则。有些问题在法律中不能或难以作出具体规定，怎么办？要根据不同情况，采取各种办法来解决。主要有以下几种情况：

一是，我国是一个人口众多、地域十分辽阔的大国，沿海、内地、城市、农村的情况很不相同，各地经济、文化发展很不平衡，而法律是要在全国施行的，因此对有些问题只能规定得概括一些，以便适应全国各地的实际情况，才能行得通。怎么办？地方应当根据法律，结合当地的具体实际情况，依法制定地方性法规，对这些问题予以具体化。这是制定地方性法规的一项主要任务。

二是，有些事情本身情况复杂。例如，刑法对犯罪的量刑规定，有一定的幅度，对某些情节，也规定得比较概括，如情节严重、情节比较严重等等。这是因为，各种犯罪的情况十分复杂，要规定绝对刑，不能适应各种情况。对这种情况怎么办？最高人民法院可以根据审判实践进行司法解释，或者通过一些判例，来指导审判工作。

三是，有些问题是属于行政机关的职权，例如行政机关各部门的分工，或者有关具体实施的步骤等，不宜由法律规定，在法律中只规定“依国务院规定”或者“由国务院规定”。

四是，有些问题本应由法律规定，但由于经验不够，尚不成熟，具体规定有困难，为了不影响这部法的制定，只能对其中尚不成熟的问题原则规定，或者暂不规定。这种情况，应当积极总结实践经验，成熟后及时对法律进行补充。

第六，要积极负责，把实践证明成熟的经验制定成法律；同时又要随着情况的发展变化，对不适应的规定及时修改。

立法工作要采取积极负责的态度，积极实践，总结经验，成熟了及时制定法律，但是如果经验不成熟、立法基本条件尚不具备，也不要勉强制定。为什么要经验成熟了再立法？因为法立了就必须遵守执行，如果不成熟就立法，会产生这样或那样的问题，甚至行不通，怎么做到有法必依、执法必严、违法必究呢？！如果经验不成熟就制定为法律，制定不久就修改，怎么建立法律的权威性、连续性、稳定性呢？！同时，如果不成熟制定为法律，不仅行不通，搞不好还可能会妨碍改革、开放的顺利进行。我们讲的实践经验，不仅是自己的直接经验，还包括他人的经验。怎么才算实践经验成熟？经验成熟也是相对的，应该说基本问题成熟了，就可以立法。对一个法来讲，不管有多少条，最核心、最灵魂的只有那么几个问题，只要这几个问题成熟了，就可以考虑立法。至于一些次要的问题，不成熟可以先不写，不要因此而影响整个法律的制定。

要保持法律的稳定性，不要朝令夕改，是不是法律制定后，就不能修改了呢？不是。因为情况总是在不断发展变化的，经验也在不断累积和发展，随着形势的发展，情况的变化，如果法律的某些规定不能适应了，就应当根据新的情况、新的经验，及时加以修改、补充。采取什么方式？除了极个别根本不能适应的法律，需要重新制定以外，一般应当采取通过修改决定的方式，对原有法律中某些不适应的规定加以修改、补充，而不是动不动就另起炉灶，推倒重来。

第七，加强党对立法工作的领导。

中央提出，为了保证立法机关有效地行使立法权，使立法工作更好地贯彻党的基本路线，必须进一步加强党对国家立法工作的领导。江泽民同志说，要善于把党对国家事务的主张经过法定程序变为国家意志。党对国家立法工作的领导主要是：确定立法工作方针和一些重要法律的指导思想和原则；审定立法工作规划和计划；根据形势和社会发展的需要，建议立法机关把经过实践检验证明的正确的并且长期适用的党的方针政策，通过法定程序制定为国家法律；对立法工作中需要中央确定的方针政策问题，作出决定等。

加强党对立法工作的领导，并不是党代替权力机关行使立法权。党是代表人民利益和意见的，与人民利益是一致的。党对国家事务的主张经过法定程序，由国家权力机关制定为法律，这样可以更好地听取、集中人民的意见，更好地反映全国各族人民的根本利益。1982年宪法的制定就是一个范例，宪法是在党的领导下制定的，宪法草案是中央讨论过的，经宪法修改委员会讨论、全国人民代表大会讨论，又有不少修改，越改越完善。所以说，宪法是党的主张和人民意志的统一。加强党的领导，发挥权力机关的作用和广泛发扬民主，三者是统一的。只有加强党对国家立法工作的领导，才能保证立法机关有效地行使立法权，更好地提高立法质量，实现到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的历史性任务。