（一）风险应对策略

PPP项目风险的应对从理论上讲主要是通过以下五种方式来处理。

1.风险规避

风险规避是指在完成目标项目风险分析与评价后，若发现项目风险发生的可能性较高，而且预期的损失也可能很大，且无其他有效的对策来降低风险时，应果断放弃该项目，从而避免将来极有可能发生的损失。通常认为风险规避意味着放弃获取利益的机会，是面对项目风险消极的处理方式，但是当面对灾难性风险时，规避是有效的风险处理方式。

2.风险保留

风险保留是指前期发现项目风险后将其保留在风险管理体系当中，通过采取内部控制的手段来化解风险。保留，意味着风险性质不变、发生概率不变，可能带来的损失也一同保留。风险保留可分为计划中风险保留和计划外风险保留。所谓计划性中保留，是指有计划地主动选择保留的风险，该种情形下风险管理人员应经过正确的风险识别和评价后制定风险化解策略。计划中风险保留应与其他风险处理方式相结合，并保证重大风险的工程保险或损失控制计划的落实，充分考虑风险损失期望值以确定风险自留的目标范围，与工程保险的成本、服务质量和税收等方面比较后确定是否保留风险。计划外保留是由于没有意识到或者无法预测到项目某些风险的存在，只能在风险发生后将其保留在风险管理体系中。在实际操作中对于大型、复杂的PPP项目，风险管理人员要识别出所有的项目风险几乎是不可能的事情，难免会存在评价失误、决策失误的情况，因此，从某种层面上讲，风险的计划外保留是无法避免的。

3.风险控制

风险控制属于主动作为的风险化解方式，风险控制工作一般可以分为预防风险损失和减轻风险损失两个方面。预防风险损失措施的目的在于先于项目风险发生时降低损失发生的可能性，而减少风险损失措施的目的则在于降低损失的严重性和遏制损失的进一步扩大，使既成事实的损害发生在可控的最小范围内。一般来说，任何一个PPP项目实施中的风险防控都不可能是某种单一的风险控制方案可以胜任的，风险防控要实现有效控制风险的目的必须是预防损失措施和减少损失措施相结合。

风险控制计划的制定，首先要求通过合同、技术、经济等措施有计划性地预防损失。例如英国土木工程学会（ICE）1995年出版的“设计与施工合同”（ECC）合同条款中约定了业主和承包商各自的风险以及补偿方式，并在工作程序中启用“早期预警程序”——任何一方觉察到有影响工期、成本和质量的问题时，均可以通过参与“早期预警”会议的方式提出建议、采取措施，通过双方共同努力以减少或避免损失。其次，事先编制好灾难性的风险事件发生后需要采取具体措施即灾难计划，以便及时妥善地处理风险事故，最大限度减少损失。灾难计划的内容应包括安全撤离、伤亡人员的援救及处理、事故控制、事故后恢复等。最后，为保证项目能够尽快全面恢复，及时调整原计划的范围和内容、进一步缩小损失，应急计划的制定不可或缺。除了应采取的调整措施，风险发生后各部门的职责范围需要明确划分，诸如项目资金审查、保险索赔程序的启用等内容。

4.风险转移

风险转移是进行风险管理过程中十分关键的一环，再严密的风险防范体系也无法回避所有可能存在的风险，当有些风险无法回避且必须面对而自身能力有限无法承担或者风险损失较大时，风险转移就显得尤为重要。所谓风险转移，即通过某种方式将风险可能产生的后果连同相应的权利、义务、收益、责任全部转移给他人。因此，风险转移本身不是消除风险，而是将风险管理的责任和可能从该风险管理中所能获得的利益移转给他人，项目管理者不再直接面对被转移的风险，从而达到化解风险的目的。

（二）公共部门的风险应对方式

通过分析以往的PPP失败案例（见表4-1），可以看出我国PPP项目面临的主要风险具体表现为：（1）决策失误；（2）法律变更；（3）政府信用风险；（4）腐败；（5）融资风险；（6）市场收益不足；（7）项目唯一性；（8）市场需求变化；（9）不可抗力。

针对以上风险，政府作为项目的主导者、参与者和担保人需要积极应对。

首先，亟需完善PPP相关立法和相关政策支持，以公用事业特许经营法为主，辅以大中型项目单项立法，并制定配套的地方法规、公司法、招投标法等，努力营造适宜的法律环境，加强项目运作的规范性，避免制度摩擦以降低私人部门的参与风险。

其次，树立契约精神，建立良好的政府信誉，处理好政府与市场的关系，积极推广PPP项目实施的同时积极转变政府职能，由传统的“管理者”成为“合作伙伴”和“监督者”，在不必要的情况下避免对项目进行行政干预。(www.daowen.com)

再次，项目实施前应进行充分的市场调查，掌握准确的决策信息，加快推动和落实市场价格形成机制改革。政府可以通过建立收费调价机制、退出接管机制等途径确保对基础设施的控制权以及保证公共产品和服务质量。提高PPP项目的大众参与度和信息透明度，公示与民众切身利益相关的问题，保证民众的知情权和参与决策的权力，提高社会积极性。

此外，在项目实施过程中根据具体情况采用差异化付费和定价调整机制，并将之纳入政府财政预算，一是通过人大审批形成法律约束，二是结合政府财力情况控制项目支出，合理统筹。

最后，应当合理分配项目风险与收益，并形成适当的风险担保机制。

表4-1　我国失败的PPP项目情况^[7]

（三）社会资本的风险应对方式

社会资本方是PPP项目的参与者，作为基础设施建设和公共产品生产、公共服务提供的实际承担人，首先应进行充分的市场调查工作，不能盲目依赖政府承诺、罔顾实际市场需求，带来不必要的项目风险；其次，遵守法律规范，不能抱有投机心理或在协议签订中显失公平，更不能采取贿赂等非法手段导致国有资产流失；再次，利益自身优势积极分担项目的融资和市场风险，配合政府制定相应的风险灾难计划及应急方案并加以落实，确保损失最小化；最后，若风险可能超出其出生范围时，可以采取风险担保或转移的方式保护自身权益，例如向保险公司或世界银行寻求政治风险担保及担保基金以对抗政府不作为或违约风险。

【注释】

[1]参见顾镜清：《风险管理》，中国国际广播出版社1993年版。

[2]参见张喆、万迪、贾明：《PPP三层次定义及契约特征》，载《软科学》2008年第1期。

[3]Li Bing.The allocation of risks in PPP/PFI construction projects in the UK.International Journal of Project Management［J］.23，2005.

[4]何涛：《基于PPP模式的交通基础设施项目风险分担合理化研究》，天津大学博士学位论文，2011年。

[5]彭桃花、赖国锦：《PPP模式的风险分析与对策》，载《中国工程咨询》2004年第5期。

[6]参见柯永建、王守清：《特许经营项目融资PPP风险分担管理》，清华大学出版社2011年版，第29～47页。

[7]元霞、柯永建、王守清：《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，载《中国软科学》2009年第5期。