PPP项目的特点是规模大、周期长、资金需求大，从项目主体角度分析出项目的风险，对于保证PPP项目的顺利建设有着重要的意义。PPP项目的参与者通常有：政府、社会资本、贷款方、担保方及使用方等，这些参与者都是项目的利益相关方，都直接或间接享有项目的利益，所以他们就是项目的风险分担主体，同时也是项目隐性风险分担的主体。

（一）政府公共部门

政府公共部门一般是指政府机构，少数情况下也可以是政府指定的代理机构，他们通常通过提供一定的项目资本金或者给予某些公司特许经营权而成为PPP项目的发起人。对于政府来说，他们更注重PPP模式带来的公共服务以及利用私营融资来隐藏政府财政赤字的能力。建设基础设施的公共资金有限是政府邀请私营合作方参与公私合作项目的主要原因，同时公私合作可以安排私部门负责资本密集项目的融资建设及运营从而减少政府的行政任务。另外，公私合作会增长社会经济效益，诸如创造就业机会和提供更多社会服务，完成更多基础设施的建设，以满足经济发展对社会基础设施方面的需求。这里所说的社会经济效益的大小很大程度上取决于该国家或地区对项目的需求程度。当发起PPP项目时，政府通常被要求对项目提供各种各样的支持，诸如财务分摊或者承担更多风险尤其是隐性风险。承担风险的方式可以灵活选择，如提供担保、给予新的特许权、延长特许期等。^[4]

政府面对的风险主要包括：法律风险，指的是由于法律或规定不完善致使项目不具备合法性，以及项目建设过程中的合同协议不具备有效性等，从而导致项目无法正常建设，或者是建成以后无法正常运营的一类风险。这类风险主要由法律法规的不完善、法律体系或监管不完善等造成。PPP项目是公私合作的项目，既涉及行政法领域又涉及民法领域，而我国在PPP项目建设上还处于起步阶段，从设计到施工再到最后的运营，相应的法律法规尚不健全，所以在目前的阶段，PPP项目的法律风险是众多风险中的较主要的一个风险。社会风险，主要包括重大社会事件引起的公众反对风险，重大社会事件引起的风险主要是指由于一些突发性的、偶然性的事件致使社会民众对某种项目十分敏感，盲目反对，导致同种项目建设的PPP项目受到冲击，产生法律以外的风险。另外，公众反对而造成的社会风险还有可能是因为PPP项目不能保护公众的利益，而基础设施属于准公共物品属性，涉及大多数公民的利益，所以公众的阻力导致公共服务品价格上涨非常困难，而政府为了维护社会稳定和保障公众利益也会反对涨价所造成的一类风险。

（二）社会资本

作为PPP项目中仅次于发起者之一的社会资本，通常会采用以投入股本的方式和政府指定的股份投资机构合作，与之共同成立PPP项目管理公司。从项目承办方的角度来看，PPP项目要想实现融资目标，不仅要考虑项目工期、项目的各种成本等传统要素，同时还要达到现代企业关注的技术管理和科技进步以及绩效的考核标准，而且越来越看重项目投资收益的实现。PPP项目在发起的过程中，项目承办方一般都会设计在项目完成时以何种方式来经营项目，使项目在未来有着稳定的预期收益，这种设计必然会考虑在未来经营中出现的各种风险事件。风险事件发生的可能性和对预期收益的影响会有一种专业评估，也就是风险事件发生的可能性对预期收益产生的影响，对收益期望的越高，那么经营收入的不确定性就越高。例如在经济发达国家建设PPP项目的收益要求要比绝大多数发展中国家高，因为在发达国家建设项目所面临的风险比较低。国际社会通常采用这样一种标准，如果一个国家各种管理体系和宏观经济体制都比较健全，其资产加权成本也比较低，通常在5%～8%之间，而在风险控制能力较低且管理体系不健全的国家，至少要达到12%～13%，并且在一个国家体系里，通常不同风险等级的项目对应不同的投资回报。例如，基于风险危害等级的评价结果，美国已建的四条BTO收费公路91号国道项目、125号国道项目、57号州内公路项目和中部公路项目，要求的预期收益率分别为：17%、18.5%、20.25%和21.25%^[5]，预期收益率高的项目对应的风险危害等级也就高。

具体而言社会资本面临的风险主要包括：（1）政府信用风险，众所周知，PPP项目政府行政机关作为发起人对整个项目有决定性的影响，政府信用风险一般是指政府由于其人员的更换，新的政府机关工作人员上台以后拒绝或不履行前任在特许经营合同中允诺的责任和义务，从而导致PPP项目无法继续推进，致使社会资本的前期投入无法收回，这种风险是社会资本面临的最主要的风险。（2）政府决策失误和腐败风险，是指政府决策程序不规范，对PPP项目缺乏运作经验和能力，社会资本在前期投入以后不能对PPP项目的决策产生实质影响，或因为政府前期调查的可行性研究不充分、导致信息不对称等，致使项目决策失误或者是成本增加的风险。腐败风险指政府官员在PPP项目进行过程中，不合法获得财物，导致了项目成本支出上升的一类风险。（3）运营风险，在运营阶段，因为生产发生故障、管理水平及经验不足、项目相关的配套工程不能按时完工等因素都会导致运营企业无法运营管理该PPP项目，导致PPP项目进程降低或生产服务质量下降，从而影响项目的收益风险。（4）融资风险，是社会资本在融资过程中，融资环境受到各种不确定因素不同程度的影响，引发融资风险，进而导致融资困难，或者融资出现法律风险。这些风险主要包括金融市场不健全、融资结构不合理以及融资的可能性等因素引起的风险。（5）建设风险，这类风险通常包括建设成本超支风险和延迟完工风险。建设成本超支风险是指项目在建设期间成本超过预测值，主要原因可能是原材料价格的上涨、设计变更以及未预料到的项目现场环境变化而导致成本超支；延迟完工风险是指完工时间超出前期预测时间，主要是因为施工方案不合理、材料与设备、延误与变更设计等。

（三）贷款方(www.daowen.com)

上文中已经叙述过，由于PPP项目通常建设周期较长，并且整个项目是分期分阶段的大额投资，作为项目发起者的政府和社会资本前期投入的资金只会占到项目总投资金额的30%左右，因此政府和前期社会资本方投资占整个项目的总投资金额的比重都不大，还有70%的资金缺口需要从其他渠道融资获得，而金融机构以其提供贷款的额度大、期限长、信用好，而且资金到位及时的优点，已经是目前绝大多数PPP项目首选的融资渠道，这种融资可以为项目的顺利进行提供有效保障。此种形式的融资属于有限追索的项目融资，贷款方可以就项目的现金流量和资产对项目借款人进行追索，如果项目出现了风险问题，贷款方也不可能追索到PPP项目以外的资金、资产以及有关方所承诺的义务之外的任何形式的财产，更谈不上潜在的隐性风险问题了。这种追索可以让项目借款人在不停止项目运作的前提下，随着时间的推移和项目的偿付能力的改善，使项目借款人拥有能力偿还贷款。一般情况下，除非贷款方已经清楚该项目的大部分风险包括潜在的隐性风险，否则会更加谨慎，这是因为即使较高的边际税率还很可能无法抵消过高的风险。这样的收益平衡反映贷款人在不同项目的不同阶段，可以选择使用不同的边际税率，这也是规避项目风险的重要的手段。

贷款方的风险主要包括：（1）银行内部风险。银行内部风险是指银行内部管理风险和经验技术风险。内部管理风险主要是指银行项目贷款相关人员的专业素质和道德素质的问题；经验技术风险主要是指银行对项目知识的匮乏带来的风险。（2）通货膨胀风险及资金用途风险。通货膨胀风险是指因通货膨胀引起货币贬值造成资产价值和劳动收益缩水的风险，其为典型的系统风险，很难通过多元投资组合化解。资金用途风险是指政府及社会资本通过PPP项目获得贷款方的贷款以后，没有将资金用在PPP项目上，而是将资金挪作他用，这种风险也是贷款方面临的主要风险。

（四）使用方

政府立项建设的PPP项目，在建设完成且进入运营阶段后，其运营的资金全部都来源于使用方缴纳的费用，并且使用者缴纳的费用还要偿还前期的贷款，同时还要保证私营投资方的投资回报。在发达国家，这种收费方式让使用者很容易接受，但在发展中国家，使用者不愿意支付公众产品或者公众服务的费用，或对使用费用的价格不满，这样常常会导致项目达不到预期的使用量，影响预期收益。但随着国家的经济政策、相关法律法规的完善，PPP项目的不断市场化，政府也对PPP项目大力支持，因此PPP项目运营者可以获得政府更多的政策扶持。政府大多会采取开放项目收费定价、使PPP项目建设公开透明的措施，使项目按照市场的规律发展，这样可以让项目的使用方主动支付项目的使用费用，承担了项目的部分隐性收益风险，在项目建设方和使用方之间取得了双赢的效果。

使用方面对的风险主要是指自然风险，自然风险主要包括环境保护风险、气候风险、地质风险和不可抗力风险。环保风险指的是由于项目的较高的环保要求导致项目的成本增加、工期延误等。不可抗力风险指的是无法控制、无法预见、无法避免的风险，是给项目带来巨大损失的一类风险，主要包括社会政治动荡、战争、放射性污染以及火山爆发、地震这类的自然灾害等。自然风险的发生，可能会导致使用方在交付一定的使用费用以后无法享受到项目提供的相应服务。

众所周知，PPP项目公私合作的基础是由政府立项，用于引入社会资本。项目由政府引导，与项目的社会投资方共同合作，对项目进行投资、建设、运营以及管理。在这个过程中，政府按照特许权协议中的担保条款承担社会投资者无法通过市场行为应对的风险，而社会投资方也承担了部分协议中的经营风险，双方必须合理分配隐性风险责任。政府作为担保方以及发起人在项目中所起到的积极作用在PPP模式建设的公众基础项目中体现得尤为突出。发展中国家的政治和经济体制不完善，但是经济却快速发展，政府对于PPP项目建设有很大的热情，因为在排除了法律规章制度不健全、经济政策变化大、市场化程度不高、政府公信力较低等常见因素的影响外，这种模式能够有效地提高政府的项目建设效率，这种方式也可以快速、高效地吸收优质社会资本进行投资，解决了经济发展与公共基础设施建设无法同步的现实问题。因此，政府的担保不仅对项目的顺利开展至关重要，也对国有资本的合理利用，公共利益的保护具有积极意义。