项目实施机构应组织编制项目实施方案，项目实施方案的选择与编制基于可用的PPP项目运作方式、行业技术约束和目标、法律和监督体系、商业和财务要求，以及市场利益需求等因素。

PPP项目优先关注的因素应包括扩大服务范围、改善服务、能减少政府补贴的效率提升，以及客户满意度。政府部门应展开成本/收益分析，并与潜在社会资本合作伙伴进行广泛协商（经营者调查），以深入了解所考虑方案的优势和劣势。特定的PPP项目运作模式更容易、也更广泛地应用于特定的行业，如BOT被广泛应用于收费公路及废水处理厂的建设领域，而卫生保健或供水服务则更多地使用管理合同。同时，项目实施方案的设计必须因地制宜，并考虑政府特定目标的影响。例如，政府是否优先考虑降低服务成本，或是否在一定程度上完善收费和集中资金系统，或是否优先扩大服务范围。目标不同，则能够实现目标的PPP方案也不同。

任何一种形式的PPP项目的成功实施都有一系列前提条件。例如，转移更多风险给社会资本的复杂PPP形式需要更为复杂的法律及监督结构以便实施和检测交易。如果通过行业分析确定的前提条件未能满足，谨慎起见，可选择一个较简单的项目实施方案，也可以在项目准备阶段努力满足PPP的前提条件，如实施法律及监督改革、确保关键投资到位及落实新制度等。

项目实施方案包括但不限于以下内容：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构。项目实施方案以项目识别阶段的项目建议书和初步实施方案为基础进行编制。

（一）项目概况

项目概况主要是对项目进行一个概括式的陈述，主要包括项目基本情况、项目经济技术指标、项目预算成本、项目建设和使用周期、项目公司的股权结构等。

基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

（二）风险分担与收益共享

PPP项目关系到多方利益，主要由代表公共权力的政府，代表个体利益的民间资本企业以及代表公共利益的项目受众主体（社会公众），在PPP项目中，此三者难有主次之分，在项目实施过程中，更不能草率地对某一方利益进行偏袒或割舍。利益结构如此复杂也直接决定了其风险结构的复杂性，如何正确分配并处理好PPP项目的风险分配与利益共享是一件复杂的事，而妥善处理多方关系的落脚点在于处理好风险分担和利益共享的方案。

1.风险分担

风险分担应把握一个基本的经济学准则，即风险越大收益越大，应把握权利和责任相对等的原则，即PPP项目中获取利益最多的一方有义务承担较大的风险。PPP项目中存在风险种类很多，这些风险在其他商业项目中也或多或少地存在，但在PPP项目中，它们则集中存在并均有突出的表现，具体而言主要存在着以下几种风险：政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等。

在对项目风险的承担建立公平有效的分配承担机制之前，PPP项目是不能开展的，在实施过程中发生风险如果得不到及时的补救，则会发生风险的“链式反应”，进而引发连续的、大的风险发生。正如前文所述，风险分配机制的建立要坚持风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，为此必须对政府风险控制能力、项目收益效率和市场不可控风险的应对能力等要素。笔者认为，PPP项目在技术及商业市场风险应由社会企业方承担较为合适，例如项目设计、建造、财务和运营维护等方面的风险，政府作为公权力的代表，应对合法性、合规性及政策的贴合性等风险背书，不可抗力等不可预测且不可控制的风险由政府和社会企业合理共担。然而，上述建议仅仅是从理论角度进行的概括性分析，具体设定时，应根据PPP项目的特点因地制宜，并在项目合同中进行明确的约定。

2.利益共享(www.daowen.com)

笔者认为，不同主体（或群体）所追求的利益或对利益的认识是不同的，因此一个成功的PPP项目是完全可以兼顾政府、社会企业、民众三方利益的，此三者将是共享利益而非相互夺利。对于政府而言，其追求的利益是项目的社会效用，对于社会企业则是高收益和高效率，对于民众则渴望获得物美价廉的公共服务资源以满足自身需求。但应当注意到的是，对三者利益的兼顾并非完全满足三方利益，因为社会资本永远是追逐利益的最大化，而PPP项目毕竟不同于一般的纯商业项目。因此，为控制成本和效用，政府必须对社会资本的收益率进行控制，结合实践中经验，笔者认为这一收益率控制在8%左右是比较合适的。

（三）项目运作方式

狭义的PPP模式被认为是一系列项目运作模式的总称，它包含BOT、TOT、BOO等多种具体运作模式，更加强调公共部门和私人部门合作过程中的风险分担机制和项目实施的资金价值。对于我国PPP的运作模型，财政部和发改委的文件中均有说明。从财政部文件看，PPP的运作模式包括：委托运营（O＆M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）。从发改委文件看，模式包括：建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）。对于建设—转移（BT）是否属于PPP的运作模式，目前争议较大，财政部和发改委的文件中均不包括。总之，目前国家提倡的PPP模式，一般都要包括运营（O）在内。

（四）交易结构

项目交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

（五）合同体系

合同是用于调整平等民事主体之间法律关系的法律文件，PPP项目的合作双方为政府和社会企业，此二者需要签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，这些合同之间并非是孤立的，而是相互紧密联系、融合的，存在你中有我、我中有你的情况。具体而言一般应包括：项目合同、股东合同、融资合同、履约合同等。其中最核心的法律文件是项目合同。

PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司的，由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。项目合同的核心内容是项目边界条件，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。

（六）监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。例如，在北京地铁四号线PPP项目中，北京市政府对北京基础设施投资有限公司进行授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。