（一）管理构架组建

PPP项目起源并发展于外国，在我国尚是一个新生事物，许多国家最初进行PPP项目的时候并没有权威的、官方的机构来组织、管理和实施，笔者根据自己的理解，结合外国成熟的经验模式，对PPP项目的实施构架的组建尝试性地进行了设计；PPP项目的本质是社会资本受雇从事公共领域的活动，因而政府部门应成为管理者，承担起监管、监控、指导的职责，同时在实际的服务过程中，社会资本方应与政府部门密切配合承担有限的职能。笔者认为用于支持PPP的一些关键机构有：PPP中心；项目实施机构；技术援助中心。

1.PPP中心

PPP中心应由政府部门主导组建，形式可以是跨部门建立也可以是在单一部门中建立，根据党的十八届三中全会中提出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重要举措分工方案，财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任部门。鉴于此，财政部与将要进行改革的部门有着紧密的联系，因而笔者认为在财政部内部创建PPP中心较为合适，PPP中心在基础设施及公共服务领域大力推广运用PPP模式，并从制度建设、机构能力、政策扶持、项目示范等方面开展工作以推动PPP项目的发展。对于民间资本投资者来说，PPP中心则为其投资的合法性、安全性提供了政府背书；而对于作为基础设施直接利益相关者的广大群众来说，PPP中心能够充分发挥其监督管理的职能，并提供专业化的管理服务，进而为基础设施建设的安全性提供有力保障。

2.项目实施机构

作为项目规划和实施的载体，项目实施机构必须在项目准备阶段就建立起来，项目实施机构并不一定是一个独立的部门，它可以是一级政府临时组建的机构，也可以是经政府管理部门认可或指定的独立的机构。但通常而言，项目实施机构应是一个临设型的组织，因为其成立的主要目的在于为某个项目提供支持，而项目本身或者说项目建设周期是有一个时间期限的，一旦项目寿命结束或者项目建设完成后不再需要复杂的融资、建设事务，那么项目实施机构也就没有必须存在下去的理由了，可以视情况撤销并将部分职能转移。项目实施机构的具体结构与职能则取决于其服务的ICC项目的特点，例如资金方性质、项目所属行业及其主管行政机关、当地环境需求等。

正如前文所述，一级政府临时组建的机构也可以是经政府管理部门认可或指定的独立的机构可作为项目实施机构，其通常应具备的主要职能有：（1）方案编制，报过编制项目实施方案、项目可行性研究报告；（2）负责采购，项目实施机构要选择适当的采购方式、成立采购结果确认谈判工作组、对采购文件的澄清和修改、依据发布资格预审文件等；（3）监督管理，项目实施机构要对项目前期以及运营期进行监督管理以及介入，以保证项目的执行和质量；（4）项目移交，通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。

3.技术援助中心

PPP项目的设计、建设施工决定了其技术上的专业性，其所涉政府及民间主体决定了其法律主体关系的复杂性，其所涉资金的庞大决定了其审计、财务管理所必需的严谨性，加之与公共利益密切相关，受到人民群众和媒体舆论的瞩目，要妥善解决上述问题，并非一个部门可以做到的，而必须将多个具有相关专业知识的部门或人员（例如律师、财务分析师、金融学家、经济学家、社会学家行业专家与社会学家等）有机地组成一个协调运作的整体来为PPP项目的全程提供技术咨询、辅助决策、应对突发事件等服务，具体而言可以有：制定开发战略、研讨和评估项目实施方案、协助开发公众信息、支持招投标和谈判流程等。

根据财政部印发的财金［2014］113号《政府和社会资本合作模式操作指南》，我国县级以上地方政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查监督等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可以作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）技术准备

一个PPP项目的技术规格必须在项目准备尽早得到初步确认，因为其最终将被录入PPP合同之中成为重要的条款之一。一个项目最初的技术设计方案应基于项目覆盖目标及服务标准来制定，而项目技术规格最终的确定则是一个过程，需要让市场反馈意见和该项目在各个阶段设计过程充分互动，在不断的反馈和调整中达到最终标准。在制定项目技术标准的过程中，还可以对项目成本及逾期可回收成本进行一个估算，这对政府在选择收费标准、补贴标准等都有十分重要的作用。

技术条款的确定原则应根据项目所属行业的不同进行分析确定，总体而言，技术条款的设置不能太过宽松，但也不能过于严格，而应取得二者之间的平衡：过于严格的技术条款将导致项目建设的成本提升，增加参与项目的民间资本方的投资风险；过于宽松的条款则可能导致项目本身质量问题的出现，也可能会将民间资本逐利的本性过分暴露而增加道德风险。处理这一困境的核心是将精力集中于规定期望实现的技术结果，而不是使用的过程与办法，从而让参与竞争的社会资本拥有合理的发挥空间，来选择实现期望结果最有效的方式。

（三）商业、财务和经济方面的准备

一个较为成功的PPP项目必须做到服务质量和服务费率的平衡，只有二者同时被用户接受才能达到可持续发展的目的。这一阶段的重点是对社会资本合作方的付款与收入和政府可能需要提供的补贴进行分析，这一过程包括：（1）技术分析——确定服务成本；（2）市场与社会分析——确定特定服务水平下人们的支付意愿和支付能力；（3）财务分析与建模——确定为实现期望的覆盖率目标与服务水平所需的可回收成本的费率；（4）协商与交换——约定完成成本回收之前的任何过度补贴，或持续补贴，如对低收入用户人群的补贴等。如果没有补贴，覆盖率与服务目标可能需要降低。

在PPP项目商业、财务和经济准备过程中，需要着重考虑以下三个重要因素：项目融资来源、适当的费率结构与费率水平、补贴的设计与使用。

1.项目融资

PPP项目的初始投资资金往往是需要依靠融资的，融资来源可以是政府资本，也可以是社会资本，不管是通过哪种渠道融资，融资成本都是不可避免的，融资的偿还有赖于PPP项目建成后的收入，因此，融资成本的高低在一定程度上对项目的效益和所需确定的费率都有影响；此外，不同的融资渠道有着不同的融资风险，对于项目融资而言，融资风险低的渠道融资成本较高或者融资量受到限制，而融资成本低的渠道则融资成本相对较高，例如，政府的融资成本通常低于社会主体的融资成本，因此，由社会主体作为融资方进行融资将可能会增加PPP的财务成本。但是当社会主体成为融资方时将有利于其提升工作效率和服务质量，进而提升未来可预期收入，这将能够弥补融资资金成本。反观政府融资，虽然成本较低，但是融资渠道受到限制、融资效率也较低，PPP项目的社会主体参与方对政府融资无控制力也无责任感，这在一定程度上会降低社会主体参与方的积极性，进而影响到项目和服务质量。因此，融资渠道的确定在项目准备阶段是一项十分重要的课题。

鉴于政府融资多有赖于法律法规或政策性规定，并非完全的市场行为，本书对其暂不作深入讨论，仅对与社会资本参与方融资进行分析和讨论。

总的来看，不管是哪种融资渠道，基础设施PPP项目的融资都面临着以下几个难题：（1）所需要的债务周期较长；（2）偿还融资的资金来源单一；（3）股权融资难以实施；（4）除PPP项目资产外无抵押或担保。

社会资本参与方通常会建立一个项目公司来实施项目，项目公司往往是以政府控股、民间资本参股的形式注册成立的，通常情况下，项目公司的自有资金只能满足项目建设所需的部分资金，不足部分则只能通过融资的方式筹集，筹集方式通常有三种：（1）引入股权投资方；（2）在资本市场发行公司债券；（3）向金融机构贷款。三种方式各有利弊，首先就PPP项目的特殊性而言，以引入股权投资方作为融资渠道的可行性较低，因为PPP项目的社会参与方的甄选是受到政府部门干预的，在缺少市场竞争的情况下，项目公司的股权价格难以得到客观的评估；因项目公司的国有控股背景，在资本市场发行公司债券的程序上将会获得诸多便利，但公司债券本身的风险可能会使得投资者（社会公众）望而却步，而许诺过高的收益又会增加项目资金成本，况且发行债券本身也具有成本，此外，发行公司债券的周期也较长；金融机构贷款无论是在效率和成本上而言均较为适中，但往往需要承担PPP项目的抵押风险，因PPP项目涉及公众利益的特性，抵押风险一旦发生将会造成十分不良的社会影响，而且贷款方通常会根据项目表现及现金流来自行评估项目公司的还款能力，从而确定贷款额度，由于PPP项目一般情况下单纯依靠项目现金流偿债，因此贷款方为了控制风险，对贷款量和贷款期限的设置将会十分严格。

需要注意的是，在实践中，PPP项目最终的融资计划和融资风险的分配方式和比例往往在合同其他条款基本确定时才能落实，因此往往会到合同流程的最后阶段才能制定出完整的融资计划，这是以招标的方式从多数竞争者中确定项目社会参与方的流程所决定的。而融资计划确定的滞后性将增加中标的社会参与方因不满意或没有能力落实融资计划而不得不放弃参与项目的风险。

2.资费设计

对PPP项目的资费设计主要有以下几个方面需要平衡：（1）项目实施成本；（2）项目建成后消费者的支付意愿及能力；（3）项目成本回收方式；（4）社会资本的收益要求（投资利润率）；（5）对政府补贴的需求及得到的可能性。

结合现有的诸如居民用电、用水等基础需求项目资费模式来看，采用差异化的资费结构是较为合理的，但差异化资费的设计是一个十分复杂的过程，不但需要相关领域的专家来完成建模和优化工作，还需要大量的数据作为支撑。总体而言，对PPP项目进行资费设计的目的主要是：成本和资费的平衡；对提高效率的激励；公平公正；简单且易于理解。

（1）成本和资费的平衡。项目的服务标准决定了成本，而资费则决定了收入，社会资本是以追逐利润为唯一目的的，只有妥善处理成本和资费之间的组合才能使项目在商业上具有可行性（即客观的盈利率），才会吸引社会资本的进入，而社会资本进入后又可通过其高效的投资和管理来改善财务结果并进一步提高盈利率。另一方面，社会资本会根据其权益资本成本来评估项目潜在的内部收益率，并根据识别到的项目风险进行调整。如果可以通过政府行为或其他方式规避、转嫁或降低某些风险，社会资本也会愿意接受更低的内部收益率。

根据商业逻辑，资费的确定取决于成本，因此资费可以直接反映成本，在相似环境下接受相同服务的人群应该付出相似的价格，在相似环境下接受服务较为优质或接受服务时间较长、服务量较大的部分人群则理应支出额外的价格。但是，一些基础设施PPP项目所提供的服务属于基本生活资料，如供水和供电，这是任何人都必须接受的服务，如果按照商业逻辑收费，则会造成实质上的不公平，此时，就需要引入资费体系中特定补贴或交叉补贴来解决类似问题。

（2）资费结构应足够直观。简单且易于理解的目标意味着大众消费者应易于获取消费信息，也容易理解资费结构。如果资费结构过于复杂，用户可能不理解他们消费变化的含义，或他们可选择的范围。然而，过于简单可能会导致激励不足或公平方面的负面影响。

（3）平衡各个目标。在上述各个目标之间取得平衡是十分必要的。例如，激励目标可能有时会与简单的要求发生冲突，因为从成本角度考虑，一个非常复杂的资费结构可能是有必要的。同样的，简单的要求也有可能会与公平目标产生类似的矛盾。在基本要素落实到位后，资费的设计还有更深层次的要求，如合理的回报率定义、对于资产评估方式的理解及是否允许额外报酬等。

在对这些因素进行充分评估并确定PPP项目风险的合理分担方案后，就可以确定初始费率和资费结构，项目运营过程中可根据需要进行调整。

3.资费调整

PPP项目建成后，需要长期提供服务，那么资费设计也需要随着社会、经济的发展作适当的调整，而资费调整的规则需要预先制定，避免项目建成后社会资本方为逐利而随意变价，为此需要考虑三方面因素：第一，设置触发资费调整的阈值，如以某项原材料价格作为调整资费的依据；第二，调整机制，包括调整程序、最终决定权的归属等；第三，调整频率，调整频率将直接影响到资费的稳定性。

（1）机制。

公共事业通常有成本加成机制和价格上限机制两种基础资费调整机制，下文分别进行讨论。

成本加成或收益率机制允许受监管公司将所有的经营费用和资本成本转嫁给消费者，包括税后投资回报率。在该体系下，除非经营者向监管机构提出申请并要求资费评估和重置，无需进行调整。(www.daowen.com)

作为对要求使用更高（或更低）价格来支付全额成本申请的回应，监管机构审查经营者的总成本基数。理论上，这种方法提供了价格和已发生成本之间最好的匹配方式，但由于收益率已得到保证，所以对有效经营和发展的激励较弱。成本加成管制有可能激励公司增加运营成本，而不是提高效率。然而，从投资角度看，它有很强的确定性，可以降低风险。

收入或价格上限监管则提供了更直接的效率激励。收入或价格上限旨在控制某一阶段的收入总额或价格，但为公司提供了通过业绩改进提高收益的空间。在此机制下，公司可以根据通货膨胀率和“生产力抵扣”（通常称为X因素）指标来调整其价格水平和资费结构。该方法可以为提高效率提供更强的激励，并反映提供服务的真实成本。

监管模式的选择受很多因素的影响，包括适用的经济学专业知识、会计和审计制度、行业投资需求及效率激励等。在早期的监管体系中，价格上限机制应该是一个较好的选择，因为其将价格设置得足够高以吸引资金。而在监管更加成熟的阶段，成本加成机制在吸引大规模投资方面可能更为恰当。总而言之，监管体系的形式应充分考虑国家、部门、行业以及基础设施资本投资状况，并应通过详细的分析和论证来制定。

非公用事业基础设施PPP项目的监管模式略有不同，通常在PPP合同中进行描述。在基础设施的PPP项目中，监管的根本目标是合理分配风险以及维持风险和预期回报之间的稳定性。

（2）调整的频率。

资费调整有不同的程序。比如，有些情况下，协议规定某些投入成本（如能源或大规模供水）应反映在资费中，并向消费者收取。这时，投入成本价格上涨的风险被立即转嫁给消费者。在服务供应商（社会资本）不对投入进行控制时，包括税率变化和政府调整质量标准在内的其他费用同样可能被转嫁。转嫁会减少服务提供商更高效地利用投入的激励，但服务商仍要尽量避免增长的资费超过消费者的支付意愿和支付能力。

资费指数化。该机制与成本转嫁相似，但通过不同的调整方法。在该机制下，资费的定期调整反映了物价指数而非实际服务成本的变动。虽然指数化可以使供应商免收正常范围内可预测的价格上涨影响，但供应商仍容易受到超常或指数外变化的影响。在许多情况下，指数化公式是基于与所提供的服务最相关的一揽子价格。

资费重置或定期资费调整。资费重置是一种较为完善的资费调整机制。对项目生命周期较长的PPP项目来说，指数化或转嫁很可能不足以适应整个合同期间内行业的所有变化。因此，资费重置的规则应在PPP实施之前确定，并且应通过所有参与风险配置的主体的讨论。

重置的目的应包括使经营者享有合理的收益率，通过收益率鼓励提高效率等，如经营者面临预料之外的（或不可控制的）变化（如汇率变化）时，应恢复其财务状况。

根据重置目的的不同，可使用不同的方法。例如，可以尝试通过标杆管理或聘请咨询专家确定最有效率的经营成本。如果重置的目的是为了恢复经营者的财务状况，仅需评估管家成本变量。

评估要求或特定的事件可能会引发此类资费调整。一般而言，这种调整可根据预先确定的周期进行，如每五年一次。在冲突或破产等极少的情况下，可能会引发临时性价格评估。

4.补贴设计

如果任何设计均不足以使得社会资本方获得较客观的收益甚至无法收回投资成本，那么政府补贴可以使项目具有商业上的可行性。政府补贴并非在任何情况下都有作用，盲目进行补贴对市场而言也并非一桩好事，社会资本方甚至会把政府补贴作为盈利点之一。政府补贴仅在部分特殊情况下才有意义，例如：PPP（含补贴）下政府总成本低于完全由公共部门提供服务的成本，或低于不按预定水平提供服务的成本。政府通常提供补贴来降低资费水平，以达到帮助贫困人群的目的。解决公共健康问题和环境问题的目的，并且提高资费的政治约束。

政府补贴范围所针对人群可以是全体，也可以是部分，比如针对某些低收入消费群体进行补贴，满足其基本生活资料的供给，补贴方式可以是资费内补贴，如直接减免部分费用，也可以是资费外补贴，如在政府下发的低保中加入相应的费用。

交叉补贴不需要政府支付，但有赖于政府制定交叉补贴政策并主导或协助其实施，交叉补贴是内生于资费结构的一种补偿机制。交叉补贴通过提高对某个顾客群体收取的平均资费来降低向另一个顾客群体收取的平均资费。交叉补贴最常用的形式是，通过阶梯收费结构，非家庭客户为家庭客户提供补贴、大用量客户为小用量客户提供补贴。

不同类型的补贴可以解决不同的问题。常用补贴类型有现金补贴（包括产出导向型援助）、政府为商业风险提供免费担保、降低资本成本、实物划拨及免税等。

（1）现金补贴（包括产出导向型援助）。

现金补贴包括政府向社会资本或项目公司支付的现金款项。补贴用来支付部分投资，或与所提供的服务相关。显然，补贴的设计应保证刺激社会资本实现预期的公共政策结果。由于现金补贴可能会激励无效经营或产生其他不良后果，所以这一目标并不容易实现。

如增加资费存在政策约束，可向社会资本提供一般现金补贴，以降低用户支付的用以覆盖公用事业经营费用的平均资费。在这种情况下，提前设置补贴的数额是必要的，否则社会资本就没有激励降低经营费用。在提前设置补贴数额时，可规定逐年减少补贴数额直至取消补贴，同时提高经营效率并逐步上调资费。

若补贴的目的是扩大服务的覆盖范围，而不是缓解资费上调的影响，将补贴的支付与某个指标相挂钩可能更为恰当，如新接入用户的数量。然而，对每个新接入用户的股东补贴可能激励经营者连接那些期望收入（减去连接成本）最大化的住所。这样的补贴结构可能会使连接最贫困家庭户的激励很有限。替代方案为仅向固定区域的新连接提供补贴，如贫困家庭户集中区域。

（2）降低资本成本。

降低资本成本指降低对股本收益率的要求，或降低社会资本的有效借贷成本。政府可以通过向公共事业提供优惠利率（如低于其本身的偿债费用）借款以补贴其债务成本，之后政府可以对这些贷款进行冲销，相当于提供了进一步补贴。政府还可以通过向公共事业提供担保或承担汇率风险以补贴其债务成本。

（3）实物划拨和免税。

政府还可以通过实物划拨和免税向社会资本提供补贴。实物划拨有多种形式，如赋予取水权利（否则要按某种收费制度支付费用），或划拨土地等。免税通常被应用于公营的公共事业，当公共事业私有化后，可能继续获得免税的待遇。

需要强调的是，这些补贴无法只指向最需要援助的目标用户群体，因此，有些利益流向了非贫困家庭。对此类形式的补贴，应通过对每种补贴利益和成本的比较进行评估，并评估它们完成既定目标（如扶贫目标）的能力。

（四）合作方的选择

从政府角度来看，本地合作方尽可能多地参与PPP过程通常是可取的，但合作方的选择并不应仅局限于本地公司。

（1）社会资本合作方。选择一个PPP项目的合格社会资本合作方需要考量公司资金、技术、信用等多方面因素，一般而言，对于较为大型的（相对而言的）、设计社会公众基本核心利益的项目，应对资本合作方的资质作尽可能高的要求。而本地合作方可能更适合参与小型本地化项目，例如，可使项目扩展至小城镇和城郊地区，这些地区有具备开发价值的市场，但是却远离核心基础设施。合格的本地建筑公司可以参加竞争性招标，提供分项服务，或兴建新设施。为鼓励和规范地方参与，政府应预先确定本地公司参与的政策，避免与负责采购官员的不正当解除，确保反腐败，制定适当可行的评估标准，促进本地公司竞争，同时确保项目质量。

（2）分包商。在水务和能源等行业，作为对行业主导公用事业公司的补充，小规模的服务供应商至少在短期至中期内普遍存在，可鼓励PPP项目的社会资本合作方将这些服务供应商纳入其战略体系。当然，最终目标仍然是通过正式制度安排来提供服务，但在可替代的服务出现之前，此举可防止PPP项目过早地将小型社会资本供应商挤出市场。

（3）地方政府部门。许多PPP项目公司是由政府或其他层面参股组建的，这时政府决策和当地利益相关者能有效参与公司治理，将其角色转变为所有者。但是在这种安排下，及时发现并减小可能存在的利益冲突是十分必要的。

（五）利益相关方的参与

在PPP项目的实施过程中，利益相关者的早期参与有助于创造一个有利于项目实施的环境。利益相关者就项目关注点、业绩预期和潜在风险提供有价值的信息，这些信息对于评估拟PPP项目的主要业务假设（尤其是资费方面）是否可行至关重要。若不与利益相关者协商，项目在后期则招致反对，从而使项目进程减缓或偏离预定目标。因此，在每一个阶段与利益相关方维持协商是很重要的。

同时，与潜在竞标人和社会资本合作方的协商也很关键，可确保拟议PPP项目构架设计符合他们的要求。否则，如果PPP项目构架的设计包括不切实际的合意的组合，则可能存在使项目对参与竞争的社会资本的吸引力减弱，或者项目可持续性降低。因此，在准备阶段，从市场收集非正式的反馈至关重要，更正式的协商可以在项目实施过程中进行。