财政部门应负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。对项目的自身判断源于对这个行业有一定的认知。首先，要通过总结近期的PPP项目实施情况，判断行业发展的趋势；其次，要对识别阶段的一些定义、概念产生的分歧进行解惑、避免错误的理解和使用PPP模式；最后，落实到执行层面，当一个项目经过初步判断具有使用PPP模式的条件和基础，应当由谁来推动相关的工作，使项目顺利进入准备阶段可能是本阶段最为重要的现实问题。

具体说来，项目识别包含三个层次的活动：第一，识别项目需求；第二，提出项目设想或构思；第三，对项目是否上马进行初步筛选。在项目识别阶段所要解决的主要问题是：要进行一个有关什么的项目？在这个阶段上项目还只是一个概念，项目的范围和具体内容完全没有成型，项目发起人只是发现了进行一个项目的需求，并对项目的必要性、限制条件、实施后的影响、项目的资源需求等作出初步的分析。

项目识别的关键在于找到要做的项目，并对项目进行初步筛选。项目来源于各种需求和要解决的问题。人民生活、国民经济、社会发展、国防建设、科学研究以及组织运营等领域有待解决的问题和需要，导致了许多项目的产生。项目识别或构思实际上是—种创造性劳动。识别项目来源，提出项目设想的可以是个人、政府、机构或国际组织。由于项目的资源是有限的，在项目的识别阶段就要多下工夫，积极构思合理可行的项目，将会给后续的工作带来很大的便利。

（一）项目发起

PPP项目的发起通常需要开展大量的前期工作，涉及潜在的项目筛选、初步方案设计、可行性研究报告等内容，不同的主体在发起PPP项目时需要完成不同的前期工作。在目前的政策法规框架下，项目发起方式主要有两种形式，分别是政府发起和社会资本发起，其中以政府发起为主。根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》第六条规定，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本的合作模式，政府方和社会资本都可以发起项目。

1.政府发起

财政部门（政府和社会资本合作中心）负责向行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目。财政部门应负责向交通、环保、教育、住建、能源、医疗、体育健身等主管部门征集潜在的PPP项目。行业主管部门可从经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

2.社会资本发起

社会资本发起是指社会资本以项目建议书的方式向财政部门或政府和社会资本合作中心推荐潜在的PPP项目，并针对列入开发计划的项目提供项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等资料。行业主管部门可从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，向财政部门申报。

推广政府和社会合作PPP模式，认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算项目管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。

（二）项目识别需要提供的材料

在项目发起后，需要发起人提供与项目相关的资料以方便投资人进行审核该项目是否适合采取PPP模式。根据项目是否新建、改建项目还是存量项目，项目识别需要提供的材料有所不同。

1.新建及改建的项目

所谓新建项目是指原来没有而从新开始建设的项目，对原来基础很小，经过扩建后，其新增固定资产价值超过原有固定资产价值三倍以上的也属于新建项目。改建项目是指为了提高生产效率，改进产品质量或改进产品方向，对原有固定资产等进行技术改造的项目。对于新建及改建项目进行项目识别需要提供的材料包括：（1）新建改建项目可行性研究报告；（2）新建改建项目初步实施方案；（3）新建改建项目产出说明报告。

2.存量项目

在PPP模式应用中，存量项目是指通过前期调研、设计和审批，已经运行但是还未完结、没有到期结束的项目。对于社会资本而言，由于已经进行过前期调研、设计和审批，因此风险较低，只要数据透明、收益合理，就能够吸引到社会投资者；对于政府而言，存量项目转为PPP模式，可以尽快将PPP理念运用到基础设施运营管理中去，也可以提前回笼资金，开发更多的项目。在财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中明确提出，各级财政部门对地方融资平台公司的存量项目，以TOT（转让—运营—移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效地化解地方政府融资平台债务风险。事实上，在财政部首批披露的30个示范项目中，新建项目只有8个，其他22个项目均为地方融资平台公司存量项目。因此，做好存量项目的识别工作是PPP模式应用获得成功的关键。

具体说来，存量项目识别需要提交的资料包括：（1）存量项目公共资产历史材料；（2）存量项目产出说明；（3）存量项目初步实施方案。

（三）项目筛选

项目筛选是政府和社会资本合作的起点，而项目是否具有PPP模式适用性等问题对项目运作成败意义重大。政府方不宜过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、财政承受能力等因素，建立三个库——示范库、推介库和备选库，重点支持示范库和推介库的项目，确保PPP项目物有所值。

在具体实施过程中，政府部门可以会同行业主管部门，对潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。政府部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。项目的发起方应按照政府部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案，存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

哪些项目适合采取PPP模式？《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第六条规定，对投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场程度较高的基础设施及公共服务类的项目适宜采用政府和社会资本合作模式。具体说来，PPP模式的适用性主要体现为：明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺的核心事项。(www.daowen.com)

在目前逐步剥离地方融资平台政府融资职能的情况下，政府不能过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应根据项目相关材料综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力等，选择是否开展PPP项目。

从不同项目类型分析来看，PPP项目的筛选应注意如下几点：第一，对于经营性项目，应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率；第二，对于准经营性项目，双方应侧重对项目盈利和补偿机制达成共识；第三，对于公益性项目，要准确评估当前并预测未来政府的财政实力，确保政府购买能力，并不是所有公益性项目都要运用PPP模式，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，但如果政府当前资金不足，也可以通过发行债券或使用PPP模式解决。

（四）项目财政承受能力论证

财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴的财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。其中，财政承受能力论证是指清晰识别、测算PPP项目中的各项财政支出责任，科学评估实施该项目对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，从而为PPP项目财政预算管理提供依据。

开展PPP项目财政承受能力论证是项目可持续发展和保证政府有能力履约的重要保证，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险。

财政承受能力论证工作可以采用定性评价和定量评价两种方法。其中定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

对于通过论证的PPP项目，地方政府财政部门应当在编制中期财政规划时将项目制度支出责任纳入预算安排，保障项目顺利进行。未通过论证的项目不宜采用PPP模式，同时应将其列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，原则上也不得再新增PPP项目。

根据财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，PPP项目全生命周期的不同阶段所对应的政府财政支出责任也有所不同，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等内容。其中股权投资支出责任是指当PPP项目公司由政府和社会资本共同组建时，政府所承担的股权投资责任。

运营补贴支出责任是指在运营期，政府承担的直接付费责任。根据PPP项目付费模式的不同，政府承担的运营补贴支出责任也不同：在政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。

风险承担支出责任是指由政府承担风险带来的财政或支出责任。财政或有支出责任的识别依据主要是PPP项目实施方案中对于风险分配机制的规定。按照PPP模式中政府和社会资本对于风险责任的划分，通常由政府承担法律、法规、政策、规划变更，最低需求保障，不可抗力因素等风险，这些风险可能会带来相应的财政或有支出责任。

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十三条：配套投入支出责任是指政府承诺提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施及公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等内容。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。在PPP项目实施方案中应当对具体的配套投入范围进行合理确定。

（五）项目确定

经过项目发起、项目的材料审查、项目筛选和项目财政承受能力论证，项目识别最终要确定适合采取PPP模式的项目。项目的最终确定要注意几个方面的问题。

首先，从国家政策看，财政部印发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中明确表示投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度的基础设施及公共服务类项目宜用PPP模式。例如城市给排水、供暖、供气、垃圾处理、安居工程、地下综合管网、轨道交通等设施收费定价机制透明且有稳定现金流的项目可采用PPP模式。

在实践中，并没有设定一个严格的标准或门槛。在识别阶段只能基础地判断出具有灵活的调价机制，市场化程度较高的这类项目采取PPP模式的难度会比较低；而纯公益性缺乏市场竞争的项目则需要各方主体审慎对待，不可用其他类型的项目经验直接套用，而是需要思考如何通过创新，使自身满足或具备这样优秀的条件。

其次，从财务的角度看，只要基础设施及公共服务项目可以产生稳定的、可预期的现金流，则可以运用PPP模式，但在具体的项目操作及融资运作上需要对整体结构进行设计、规划，以符合财务运作的需要。

最后，从现实情况看，除收益比较稳定、投资规模较大、具有长期合作关系的项目适用PPP模式外，具有一定的公益性、收费标准较低的项目如果获得明确的政府补贴也可以采用PPP模式。如果基础设施及公共服务项目的自身收益足以覆盖建设成本及运营成本，并且能满足社会资本获取合理回报的要求，则适合运用PPP模式。如果项目有一定的收益，但不足以覆盖建设成本、运营成本及社会资本合理回报，则需要由政府提供适当的财政补贴，从而使项目符合PPP模式的相应要求。

具体说来，确定的PPP项目应具备以下基本特征：第一，参与方至少有一方应为公共机构。PPP模式适用于公共所有的基础设施领域，提供的必须为公共产品和公共服务。PPP的参与各方至少有一方应该为公共机构，且财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》也特别明确了此公共机构为县级以上人们政府或其指定的有关职能部门或事业单位。除了公共机构，其他市场主体各方直接的合作项目为市场行为，不是PPP项目，如商品房的买卖、交易等。第二，需要长期稳定。公共产品具备长期、持续、连贯的大量需求是PPP应用的基本前提，项目若非长期稳定的需求，则此类项目不适合采用PPP模式。第三，参与各方应建立长期合作关系，合作关系应是持久且有关联的。PPP模式的本质是一套以市场化方式提供公共产品的机制，而非一项资产。以交通工程项目为例，政府需要社会资本为其提供满足群众的出行服务，而非交通工程本身，故需要政府与社会资本建立长期稳定的合作伙伴关系，各尽其责、利益共享、风险共担。社会资本承担起设计、融资建设运营等全生命周期的责任，特别是运营环节，合作期限往往持续数十年，单纯的交通资产建设交付的项目并不适合采用PPP模式。