金融法是调整金融关系的法律规范的总称，这种金融关系包括金融监管关系和金融业务关系。PPP项目融资涉及的投融资关系是金融业务关系的一种，而监管机构对投融资活动的监管属于金融监管关系的内容，都要受到金融法的调整。在金融法框架下对PPP项目融资活动进行分析，可以从法律关系和法律规制两个方面进行。

（一）金融法律关系与PPP项目融资

PPP项目融资实质上是融资主体和投资主体之间形成的投融资业务关系。而投融资业务关系在受到金融法的调整后形成金融法律关系。因此，对PPP项目融资的法律分析可以从金融法律关系的主体、客体和内容三个方面进行。金融法律关系的主体是在金融法律关系中享有权利和承担义务的人，包括国家、金融机构及与金融机构发生业务关系的企事业单位、社会团体和自然人。在PPP项目融资活动中，金融法律关系的主体主要是指PPP项目公司和金融机构，即研究PPP项目公司如何融资和金融机构如何参与到PPP项目融资活动中。金融法律关系的客体是指金融法律关系主体的经济权利和义务共同指向的标的物，包括金融行为和股票、债券、私募投资基金等金融工具。PPP项目融资活动研究的主要是如何将股票、债券、私募投资基金等多元化的金融工具应用到投融资活动中去。金融法律关系的内容是指金融法律关系主体享有的经济权利和承担的经济义务。在PPP项目融资活动中，金融法律关系的内容包括融资主体的权利义务和投资主体的权利义务两个部分。

1.金融法律关系的主体——金融机构参与PPP项目融资的途径

所谓金融机构，是指从事金融服务业的金融中介机构，是金融体系的一部分，包括银行、证券公司、信托投资公司、保险公司和基金管理公司等。当前我国PPP市场与发达国家相比，规模较小，发展潜力巨大，特别是随着多项国家层面的政策文件的颁布实施，对PPP模式的推广起了自上而下的引领作用^[24]，这为金融机构参与PPP项目融资提供了良好的机遇。

（1）银行参与PPP项目融资的途径。

根据承担职责的不同，银行可以分为中央银行、政策性银行和商业银行。中央银行主要负责国家货币政策的执行、国家经济的调控及对金融机构和金融业的监管。其参与PPP项目融资往往是以监管者的身份对其他金融机构的参与活动进行监督。政策性银行在中国主要是指中国进出口银行、中国农业发展银行和国家开发银行，负责在特定的业务领域内直接或间接地从事政策性融资活动。其参与PPP项目融资多是在政府的指导下以银行贷款的方式进行。以北京地铁四号线建设项目为例，在B部分的建设过程中京港地铁向国家开发银行贷款融资31亿元，期限25年，执行基准利率。商业银行参与PPP项目融资的途径则更加多元。一方面，可以通过发放贷款的方式成为PPP项目公司的债权人；另一方面，也可以通过股权投资的形式直接介入项目公司。当然，在股权投资方面，商业银行需要借助信托计划、基金专户等方式实现间接股权投资。此外，商业银行还可以通过以理财资金购买PPP项目公司发行的项目收益债、公司债、企业资产证券化产品的方式，成为债券和证券化产品的受益人。总的来说，商业银行参与PPP项目融资的途径既包括债权投资也包括股权投资，这是由商业银行混业经营的发展趋势所决定的。

（2）证券公司参与PPP项目融资的途径。

证券公司参与PPP项目融资更多的是作为PPP项目公司发行项目收益债、公司债和企业资产证券化产品的设计者和承销商。2014年10月2日，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，鼓励PPP项目公司通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债。据此，证券公司作为项目收益债、公司债和资产证券化产品的设计者和承销商在PPP项目融资中的地位显得更为重要。首先，对于项目收益债，2015年3月17日国家发展与改革委员会发布的《项目收益债业务指引》规定，发行项目收益债应由有资质的承销机构进行承销，即项目收益债的发行离不开证券公司或其他有资质机构的承销。其次，对于公司债的发行，中国证券监督与管理委员会发布的《公司债券发行与交易管理办法》对公司债券的发行主体、发行方式、发行期限和流通场所等作了更为宽松的规定。证券公司参与PPP项目公司债券的发行有了更多的操作空间。最后，证券公司参与企业资产证券化业务主要是根据2014年11月19日中国证券监督与管理委员会发布的《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》和配套规则来进行的。在证券化产品的发行上采取备案制度，募集资金用途灵活，且不受净资产40%的限制。综合以上分析，证券公司将在PPP项目融资活动中发挥越来越重要的作用，要在符合法律规定的条件下充分发挥证券公司资金筹集的功能。

（3）信托投资公司参与PPP项目融资的途径。

相较于银行、保险公司等金融机构来说，信托投资公司的资金成本较高，以发放贷款的方式投资PPP项目公司往往不具有竞争优势。因此，在参与PPP项目融资的过程中，信托投资公司主要以股权投资和资产证券化受托人的方式进行。就股权投资来说，与商业银行的股权投资类似，信托投资公司既可以通过信托计划直接投资，也可以通过信托计划投资于私募基金，再由私募基金投资于PPP项目公司。就作为资产证券化受托人来说，信托公司可以将PPP项目涉及的经营权、收费权等财产权进行受托登记，设计成信托财产再发行资产证券化产品。

（4）保险公司参与PPP项目融资的途径。

保险公司参与PPP项目融资的途径与商业银行类似，既可以通过债权投资的方式也可以通过股权投资的方式进行。但是，由于受保监会对各类资产认可比例的监管约束，保险机构更偏好于使用基础设施债权计划^[25]进行债权投资。在股权投资方面，更偏好于具有明确回报和本息收回条件的未上市股权投资。^[26]

2.金融法律关系的客体——多元化金融工具的应用

从目前来看，我国PPP项目融资手段仍较为单一，资金来源主要依靠银行贷款。通过战略投资者入股，发行固定利息债券，成立专项私募基金等方式筹集PPP项目资金的比例较低。^[27]将多元化的金融工具应用于PPP项目融资中更有利于建立高效的PPP项目融资机制。

（1）债券。

债券作为一种传统的金融工具，在资金融通方面有着得天独厚的优势。对于融资人来说，债券融资的成本低且不会分散公司的控制权；对于投资人来说，债券融资的收益稳定且有固定的偿还期限。因此，即使在PPP项目融资过程中，债券也发挥着重大作用。如项目收益债及公司债券的发行都离不开债券这一金融工具的应用。项目收益债的发行主体往往是自身具有一定盈利能力的PPP项目公司，《项目收益债业务指引》规定，不支持自身没有任何盈利能力，单纯依赖财政补贴建设、运营项目发行项目收益债券。在账户管理方面，发行项目收益债的项目公司应当在银行设置债券募集资金专户、项目收入归集专户和偿债基金专户分别存放项目收益债券的募集资金、项目收益资金和项目收益债券还本付息资金。

（2）股票。

与债券一样，股票也是传统金融工具的一种。它虽然在筹资成本上要高于债券，但考虑到其没有固定到期日，也没有固定利息负担，在筹资方面有着自身的独特优势。因此，在PPP项目融资过程中要吸引战略投资者通过股权投资的方式进行投资。具体说来，可以通过社会资本直接投入，金融机构直接或间接投资的方式进行。其中金融机构的间接投资方式包括成立私募投资基金、信托计划、资产管理计划等。不同于债权融资，股权融资使得社会资本的收益回报与PPP项目公司的经营情况息息相关。因此，在使用股票这一金融工具进行融资时，既要充分发挥其资金筹集的功能，也要发挥社会资本在项目建设和项目管理等方面的经验。(www.daowen.com)

（3）资产证券化。

资产证券化是20世纪60年代起源于美国的一项伟大金融创新，20世纪90年代以来，资产证券化开始广泛应用于企业融资领域，成为与债权融资和股权融资相并列的第三大主流融资工具。在PPP项目融资领域，资产证券化有着广阔的应用前景。一方面，PPP项目公司所发行的项目收益债实质上是将项目公司未来收益进行证券化的产物，科学合理地进行证券化设计是融资获得成功的关键。另一方面，PPP项目公司的企业资产证券化也属于资产证券化业务的一部分。通过将应收账款、设备租赁及其他商业租赁的资金进行证券化设计可以在短期内募得资金。

（4）私募投资基金。

《私募投资基金监督管理暂行办法》及《私募投资基金管理人登记和基金备案办法》等规定，私募投资基金是指在中华人民共和国境内，以非公开方式向合格投资者募集设立的投资基金。实践来看，私募投资基金在PPP项目融资中往往以私募股权投资基金的形式出现。通过基金分红等方式获得收益后，再通过股权回购退出PPP项目公司。私募股权投资基金对PPP项目公司的投资虽然也属于股权投资但其目的往往不是为了控制项目公司，而是通过经营公司实现自身增值。因此，在参与过程中私募股权投资往往表现为一种“明股实债”的投资。

3.金融法律关系的内容——融资主体与投资主体的权利义务关系

（1）融资主体的权利与义务。

在PPP项目融资活动中，充当融资主体的往往是政府和私人部门共同出资设立的PPP项目公司。作为融资主体，PPP项目公司享有的权利包括：第一，按照融资合同约定提取和使用所筹集资金。第二，在征得投资人同意后，向第三人转让债务。第三，向投资人的上级单位或监督管理单位反映、举报有关情况。作为融资方，PPP项目公司需要承担的义务包括：第一，按照投资人的要求提供与融资相关的资料。第二，按照融资合同约定的期限偿还本息。第三，按照融资合同约定的用途使用所筹资金。第四，接受投资人对其资金使用情况和生产经营、财务活动的监督检查，并予以配合。

（2）投资主体的权利与义务。

在PPP项目融资活动中，充当投资主体的往往是各类金融机构。作为投资主体，金融机构享有的权利包括：第一，要求融资人提供与融资相关的资料。第二，根据PPP项目公司的信用、业绩等情况来决定是否投资。第三，在合同约定的期限内取得贷出资金的本息。第四，监督融资人的资金使用和生产经营情况，在特殊情况下参与项目公司的经营管理。作为投资方，金融机构需要承担的义务包括：第一，根据融资人提供的资料及时作出是否投资的决定。第二，对融资人提供的相关资料予以保密。第三，按照合同约定按期给付资金供融资人使用。

（二）金融法对PPP项目融资行为的规制

在中国，金融法的立法体系包括银行法、信托法、保险法、证券法等相关法律法规。具体说来，银行法主要由《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》和《商业银行资本管理办法（试行）》等法律法规组成；信托法主要是指《中华人民共和国信托法》；保险法主要包括《中华人民共和国保险法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（一）（二）》；证券法包括《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国证券投资基金法》、《证券公司监督管理条例》、《证券投资基金管理公司管理办法》等相关法律法规。金融法对PPP项目融资活动的规制主要体现在对PPP项目公司融资行为的规制和对金融机构投资行为的规制两个方面。

1.金融法对PPP项目公司融资行为的规制

PPP项目公司作为依照《中华人民共和国公司法》设立的由政府和私人部门共同出资的独立的法人机构，其在从事融资行为时必然要受到中华人民共和国相关法律法规的约束。首先，对于公司债券的发行，《中华人民共和国证券法》第十六条规定：“公开发行公司债券，应当符合下列条件：（一）股份有限公司的净资产不低于人民币三千万元，有限责任公司的净资产不低于人民币六千万元；（二）累计债券余额不超过公司净资产的百分之四十；（三）最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息；（四）筹集的资金投向符合国家产业政策；（五）债券的利率不超过国务院限定的利率水平；（六）国务院规定的其他条件。公开发行公司债券筹集的资金，必须用于核准的用途，不得用于弥补亏损和非生产性支出。”由此，对于不符合这些条件的PPP项目公司即无法通过发行公司债券的方式进行融资。此外，公司债券的发行主体还应当按照法律的规定履行信息披露的义务。

其次，对于项目收益债的发行，《项目收益债业务指引》第七条规定：“不支持自身没有任何盈利能力，单纯依赖财政补贴建设、运营项目发行项目收益债券。”据此，如果PPP项目公司所建设、运营的项目为自身没有任何盈利能力的项目则不具有发行项目收益债的权利。

最后，对于资产证券化业务，《资产证券化业务基础资产负面清单指引（征求意见稿）》规定了八种不宜进行证券化的基础资产，因此PPP项目公司无法通过对这些资产进行证券化活动来筹集资金。

2.金融法对金融机构投资行为的规制

金融机构在进行投资活动时，一方面要受到自身经营范围的约束，不得从事法律规定以外的业务活动。另一方面，即使从事经营范围内的投资活动，也要受到法律限制性规定的约束。以商业银行为例，《中华人民共和国商业银行法》第三条规定：“商业银行可以经营的业务包括：（一）吸收公众存款；（二）发放短期、中期和长期贷款；（三）办理国内外结算；（四）办理票据承兑与贴现；（五）发行金融债券；（六）代理发行、代理兑付、承销政府债券；（七）买卖政府债券、金融债券；（八）从事同业拆借；（九）买卖、代理买卖外汇；（十）从事银行卡业务；（十一）提供信用证服务及担保；（十二）代理收付款项及代理保险业务；（十三）提供保管箱服务；（十四）经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。”据此，商业银行不得以股权投资的方式直接投资PPP项目公司。即使要对PPP项目公司进行股权投资也应当通过信托计划、基金专户等方式进行间接股权投资。

对于通过发放贷款的方式进行债权投资，商业银行也要受到相关限制性规定的约束。《中华人民共和国商业银行法》第三十九条规定：“商业银行发放贷款应当遵守资产负债比例管理的规定：（一）资本充足率不得低于百分之八；（二）流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于百分之二十五；（三）对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过百分之十；（四）国务院银行业监督管理机构对资产负债比例管理的其他规定。”此外，该法第四十条进一步规定商业银行不得向关系人发放信用贷款，向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。因此，即使在债权投资活动中，商业银行也要遵守法律的相关限制性规定，不得违反金融法的规制。