自PPP模式产生以来，其受到各国政府的青睐已是公认的事实，且其所带来的巨大经济效益也有目共睹。因此，这种模式必然有其自身的特殊性，它不同于传统的项目模式，在主体因素、政策因素以及法律制度因素等方面均有着特有的一套规则。甚至从某种程度上来说，PPP模式本就是为某一项目而产生的，其形态会根据项目内容的不同而展现出相区别的特征，这无疑增加了其特殊性。正如德国学者Norbert Portz所认为：“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。”

（一）主体因素

PPP的全称为“Public-Private-Partnership”，可将其转译为“公私合伙”或“公私伙伴关系”或“公私合伙制”。这就明确了PPP模式的主体属于相对立又相结合的两个方面，即“公”和“私”。我们认为此处的“公私”存在两种解读：其一，“公”指政府，“私”则指与政府进行合作的民间经济组织；其二，“公”指带有公共服务性质，“私”则指私人社会资本。通常而言，法律关系的主体双方为“公”对“公”（如政府与政府之间的合作），或“私”对“私”（如民事合同），PPP模式的主体兼具公私性质，存在明显的特殊性。

这种公私合作的模式最本质的特征应为“人合”而非“资合”，即其更多的是体现主体之间的人合性，强调双方的信用，而非主体的资本与资产。政府部门凭借其政治信用，将某一适合PPP模式的项目公开向社会寻求合作伙伴，然后通过特许经营权或外包的方式将部分政府责任转移给社会主体，而社会主体则利用其自身商业信誉以及社会资本积极参与相关项目。由此，政府与社会主体之间形成一种共同体，遵循“利益共享、风险共担、全程合作”的关系原则，政府可借此减轻财政负担，而有了政府的信用背书，社会主体的投资风险明显减小，甚至无需进行过多的项目前期考核。

（二）政策因素

PPP模式的特殊性也体现在其享受的经济政策上。类似于20世纪改革开放时各地形成的招商引资潮，各地政府为吸引外来投资，纷纷出台优惠的经济政策。自党的十八届三中全会提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”PPP模式作为新生事物迅速发展，其享受的经济政策待遇也与其他模式不同。

第一，信贷优惠。PPP项目在实施过程中享有信贷方面的优惠政策，优先保障PPP项目的贷款并在贷款利率上给予优惠。根据国家发展改革委、国家开发银行2015年发布的《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》：“开发银行在监管政策允许范围内给予PPP项目差异化信贷政策：一是加强信贷规模的统筹调配优先保障PPP项目的融资需求；二是对符合条件的PPP项目贷款期限最长可达年贷款利率可适当优惠；三是建立绿色通道加快PPP项目贷款审批；四是贯彻《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》关于支持开展排污权收费权集体林权特许经营权购买服务协议预期收益集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务的要求积极创新PPP项目的信贷服务。”^[18]这就解决了PPP项目的资金问题，避免因社会资本不足而导致项目中断，从而解决了后顾之忧。(www.daowen.com)

第二，财政税收优惠。2015年5月19日，财政部、国家发改委、中国人民银行三部委联合印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》强调：“积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。”^[19]财政税收优惠无疑是吸引社会资本最为直接有效的方式之一，拥有社会资本的经济组织在可选择的前提下，必然会倾向于有财税优惠且风险较低的PPP项目，项目缺乏潜在投标人的问题不再存在。

第三，项目审核流程简易化。公共服务项目一般均有一套较为复杂的审批程序，这主要基于保障国有资产以及项目本身的公共性的考量。诚然，严格的审核保障了项目某种程度上的安全性，但同时繁琐的行政程序严重滞后了经济项目本身所应具有的意思自治，导致效率低下甚至错过最佳的市场时机。因此，财政部要求在开展PPP项目时，要“进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查”^[20]。政府尊重市场自由化，保证在核心环节的审批即可，这也就从审批流程上减少了PPP项目的阻碍。

第四，土地政策优惠。由于PPP项目所服务的公共领域对土地的要求较高，包括地理位置、环境、面积等均须符合项目本身的定位，如交通设施的设计、电力项目的建设等，故在土地政策方面也应存在优惠举措。如前述意见明确要求要以“多种方式保障项目用地。一是对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府。二是实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。三是不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。四是以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以县级或县级以上人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经同级人民政府批准后实施”。

除此之外，PPP模式在价格、金融等方面也存在特殊的政策。由于是公共服务项目，那么其定价理应结合政府部门投入、社会资本的成本以及相关公众的心理预期综合考量。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。

（三）属性

从经济法角度来看，PPP模式还存在一种特殊性，即其属性特殊，其属于准公共产品。所谓准公共产品，是一种介于完全公共产品和私人产品之间的产品，带有公共和私人的双重属性，其在非竞争性和非排他性方面均是有限的，日常生活中的公路、教育设施、公共公园均属于此。鉴于PPP项目属于准公共产品，其往往具有外部性。以城市交通基础设施PPP项目为例，这种类型的项目建设会产生经济效益，“能产生巨大社会效益，如带来项目周边人流、物流的增加，使其周围的土地价格、房产价格上涨，也会使其附近或相关的其他行业的经济效益大增，且很难向这些非交通基础设施的使用者索取回报以阻止其效益外溢”^[21]。其产生的巨大经济效益往往能使政府获得项目之外的巨大回报，如周边土地价格上涨则于无形之中提高了地方政府的财政收入，周边人流、物流的增加则自动吸引其他社会资本对该区域进行开发。由此，便产生了政府补贴的问题，政府补贴将直接推动城市交通基础设施PPP项目的发展，直接影响着政府、PPP项目公司和公众等多方利益主体。若补贴程度较低，PPP项目公司可能很难收回成本和取得预期收益，进而导致PPP项目公司将收益风险转嫁至消费公众，公众消费时不得不面临较高的产品价格；若补贴程度较高，政府的财政支出则存在较大压力且不符合采用PPP模式的初衷。因此，PPP项目的政府补贴机制、补贴模型设计等问题极为重要。