对于PPP模式中所存在的法律关系，有人认为主要可分为三个方面，即政府与服务提供组织间以行政合同为基础的行政法律关系，服务提供组织与公共服务消费者之间行政和民事二重法律关系，政府与公共服务消费者之间以宪法上的公民权为基础建构的授权与被授权、监督与被监督的关系^[14]。其实不然，PPP模式也蕴含着国家经济调节关系，而这正是经济法所调整的对象。

在此，有必要先对国家经济调节关系的特征进行陈述。国家经济调节关系^[15]，其与民商法、行政法等部门法所调整的社会关系有着明显的区别。第一，这种社会关系是由国家对经济进行调节而产生的，如在金融调控过程中，国家机关与银行、其他市场主体之间的关系；财政税收方面，国家机关与企事业单位或者自然人个人之间的关系；反市场垄断的过程中，代表国家意志的相关主管部门与受其调查和管制的市场垄断主体之间的关系。如果不是发生在国家调节经济的过程中，则不属于这种关系，如国家机关进行行政管理而发生的关系则属于行政法所调整的行政管理关系。第二，国家经济调节关系的主体通常存在经济上的调节与被调节的关系，即一方主体为国家或代表国家意志的机关，有权对经济活动进行调节，属于管理方；另一方主体则处于被调节的地位，法律上承担接受调节的义务。主体之间存在不平等性，这与民商法上平等民事主体之间的社会关系存在区别，后者为普通的商品经济交换关系。第三，鉴于这种社会关系的主体构成，其带有一定的强制性。一般的社会关系或为自愿协商的民事交流，或为绝对的行政对立，或为绝对强制的刑事惩治，但国家经济调节关系却是强制与自由相结合的，一方面，它带有一定程度的强制，被调节的主体有必要接受调整；另一方面，它的调节需要结合市场实际情况，偶尔会采用协商机制，强制的力度有所限制。第四，国家经济调节关系的内容依旧以经济性内容为主体，涉及社会经济的结构与运行，且必然会触及某一单方主体甚至整个行业的经济利益。

对任何一种模式进行经济法分析，前提是该模式存在国家经济调节关系，否则就缺乏分析的基础。PPP模式中自然也存在国家经济调节关系，这主要基于三个因素，其一是PPP模式本身就有代表国家的政府参与，虽然与社会资本达成契约的过程中扮演的是平等民事主体的角色，但并不影响其在调节经济过程中的国家机关身份；其二是代表社会资本的市场经济主体广泛参与，这其中涉及诸多经济行为需要国家进行调节；其三是PPP模式最为普遍适用的领域，即公共服务领域本身就带有社会公共性。具体而言，PPP模式涉及以下具有社会公共性的经济关系。

第一，国家对市场经济组织进行规范所发生的经济关系。规范市场经济组织可达到多种效果，如防止垄断组织的出现、防止经济组织的违法趋向、方便政府部门系统管理等。这方面的经济法主要体现为《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国外商投资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国个人投资法》等，是针对各种市场经济组织（包括个人）的法律。PPP模式中的经济组织包括公司、合伙企业、个人等，只要其具备完成某个公共服务项目的资本实力以及项目经验，就有可能与政府达成合作，成为PPP项目的实施者。而政府在PPP模式中本身也转变为某种意义上的经济组织，其拥有公共服务项目的资源，以此为资本并通过特许经营权的方式与其他经济组织进行合作，并有义务在项目过程中对服务质量进行监管以及参与后期运营。既然存在如此多的经济组织，那就有必要根据相关主体法律进行审核，对其主体资格、经营范围、注册资本、经营机构以及人事组织等进行规范。简而言之，所有参加PPP模式的经济组织必须符合相关法律的规定，对于挑选阶段缺乏要件的一律排除在外，对于合作阶段而发生构成变化的，则要求其保持在符合规定的状态下。以我国第一个国家级批准的PPP项目——来宾B电厂项目为例，1995年2月，广西壮族自治区政府正式委托北京大地桥投资咨询公司负责邀请境外投资者，同年8月，大地桥公司分别在《人民日报》（海外版）、《中国日报》（英文）发布了采用BOT方式建设电厂的资格预审通告，最终共有31家国际公司或公司联合体递交了资格预审申请文件。大地桥公司与项目评标委员会对这些经济组织进行了综合审查，包括各个申请人的BOT经验、电厂建设经营经验、财务能力和其他相关能力等。这些审查内容其实就是各个经济组织的主体资格，由国家的相关法律进行规范，且贯彻整个PPP项目的过程。假设中标的经济组织在履行过程中出现问题，在无法作出补救措施的情况下也会被清除出场并承担相应的法律责任。(www.daowen.com)

第二，国家就市场经济的运行现状以及发展趋势进行干预所发生的经济关系。经济法在对市场经济的干预方面主要体现为金融法、证券法、环境法、保险法、票据法、破产法、自然资源法等。归结到PPP模式来看，其本身便带有融资的性质，故证券、金融法律关系必然存在，具体分析参见本章第四节。至于环境与资源方面，考虑到PPP模式所适用的公共服务或公共产品领域，故与环境和资源密切相关。根据目前各国PPP模式的经验积累，该模式主要用于交通（公路、铁路、机场、港口）、公共安全（监狱）、卫生（医院）、教育（学校）以及农业灌溉（水库）等，这些工程对所处地区的环境影响极大。如修建铁路，将会涵盖极为广泛的区域，且这些区域多数为生态系统处于相对平衡状态的地区（包括国家或省级自然保护区，国家级风景名胜区，饮用水水源保护区等），外来工程很有可能打破这种平衡，造成一定的生态破坏。因此，国家有必要对此进行干预，要求工程不得破坏环境或将其控制在一定的范围内，应该绕道的则果断绕道，可以穿透隧道的则采取先进技术进行穿透，且项目方往往要出具环境测评报告。对此，环境保护部办公厅也曾发文专门强调，如2012年1月所出台的《关于铁路建设项目变更环境影响评价有关问题的通知》强调：“铁路建设项目在设计阶段和开工建设前，或在实施过程中发生变更的变更工程开工前，设计单位和建设单位应对设计和实施方案与环境影响评价文件及其批复进行对照和核查。若工程范围、工程内容以及防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应在项目开工前或变更工程开工前，依法重新报批环境影响评价文件”。至于资源，目前我国很多PPP项目与自然资源相关，如电力项目、水力资源等，甘肃省发改委甚至印发系列实施意见，明确除法律、法规、规章特殊规定的情形外，全省各类水利工程建设项目一律向社会资本开放。鉴于自然资源的特殊性，国家往往会对其开发及使用实施严格的审批手续，确保资源不浪费并发挥最大效用。故以PPP模式进行的项目也受相关法律法规的规范，如何开采、安全设施和如何保障等均需特别注意。

第三，国家对经济秩序进行整体管理与规整而发生的经济关系。市场蕴含着无穷的经济利益，吸引着市场主体，甚至不惜以身试法而破坏经济秩序，故国家有必要对经济秩序进行规范，这其中便涉及《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国消费者权益保障法》和《中华人民共和国产品质量法》等法律。正如日本学者丹宗昭信等人所说，经济法是国家规制市场支配的法，现代经济法的核心是垄断禁止法。^[16]PPP模式中自然也存在垄断以及不正当竞争的可能。每一个PPP项目公布后，相关行业的经济组织便会开始关注并对该项目进行全面考量，从而使彼此之间形成竞争关系，具有绝对优势的龙头企业可能利用其在本行业内的绝对优势而获得该项目的特许经营权，进而形成垄断；实力相对较弱的经济组织则可能采取不正当竞争的方式，如采取贿赂或变相贿赂等手段推销自己，编造、散布有损于竞争者的商业信誉和产品信誉的不实信息以求损害竞争者形象和利益等，故有必要针对这些行为进行预防和规范。同时，由于PPP项目与社会公众利益以及政府自身形象密切相关，为保障其质量，有必要建立公开透明的事前选择机制以及全面检验的事后监管机制。招投标方式是目前PPP项目所普遍采取的选择合作主体的方式，其意义十分明显。首先，PPP项目实行招标与投标客观上建构了市场定价的机制，不同主体的报价促使价格相对合理公平；其次，招投标有利于节省交易费用，双方按既定的方式进行合作，不得任意变更；再次，招投标有利于保障国家资产，使公开、公平、公正的原则得以贯彻，杜绝暗箱操作带来的违法行为，所选择的经济组织亦更有说服力；最后，实行建设项目招标投标能够不断降低社会平均劳动消耗水平，使工程价格得到有效控制。招投标过程中的诸多事项自然也需要受招投标法规制。此外，由于PPP项目完成后通常与社会公众的生活息息相关，如电力项目服务于某一地区居民的生活供电、交通项目服务于该地区居民的出行、教育医疗项目则与学生的教育生活以及公众的医疗相联系，基本上所有项目完成后均面对极大的人流量，因此必须保证其质量，否则将会造成极大的事故。因此，消费者权益保障法和产品质量法在PPP项目中有了适用的必要性。一方面，消费这项公共服务或产品的公众有权根据自身体验对政府以及开发的经济组织提出建议或投诉，以不断完善这项公共服务或产品；另一方面，政府在验收时应严格依据产品质量法以及国家相关的质量标准，确保PPP项目达到双方约定的质量标准，对于不合标准的即刻要求整改，并根据实际情况进行民事追偿、行政处罚乃至刑事惩罚。

第四，国家实行经济宏观调控所发生的经济关系。国家对经济实施宏观调控有利于经济的整体良好平稳发展，而宏观调控的手段往往体现为财政措施，故经济法在这一块集中体现为财政法、税法、计划法、产业政策法、价格法、会计法和审计法等。PPP模式既然涉及社会资本参与，自然会有经营、权属转让、利润等经济因素存在，故项目合作过程中必然产生财政税收以及价格和最终的项目审计。与此同时，其作为政府所大力推崇的一种新型发展模式，通常能享受政府所给予的各项优惠。以甘肃省为例，“为推动PPP模式发展，甘肃省政府将企业投资项目的核准和备案权限全部下放到市县，政府定价项目减少70%，具体定价事项减少39%。建立了投资补贴与价格协同机制，对经营收益不能覆盖投资成本、需政府补贴部分资金和资源的项目，通过资本金注入、投资补助、担保补贴、贷款贴息、股权投资等多种方式给予支持，对涉及政府定价的PPP项目，当价格调整不到位的时候，地方政府可根据实际情况安排财政资金对企业运营进行合理补偿，依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物流、广告等经营性资源，为社会资本创造良好的条件和环境”^[17]。这些财政上的优惠措施自然形成了国家实行经济宏观调控的经济关系。此外，在价格方面涉及政府招投标时所设置的价格以及项目完成后面对公众时的价格，这些价格绝非由政府或合作的经济组织主观决定，必然结合市场实际情况并遵照价格法的相关规定来确定，当出现较高或较低时，国家价格主管部门有必要对其适当调整。合理可行的定价策略，不仅能鼓励消费并提供相应规格的服务，也能保证社会资本合作方能获得足以保障正常的商业运作的收入。至于审计，也包括项目建设过程中的审计以及项目运行后的审计，包括对相关财务报表、票据的核实，统计出经济数据、工程数据、财务数据、运营数据等。国家审计部门在审计过程中，政府以及合作的社会资本需要配合审计工作，将项目中所制作和备案的资料提供给审计部门。