项目准备流程是在PPP项目实施前为确保项目顺利实施而进行的一系列准备工作，主要包括管理架构组建、选择风险分配方案、选择PPP的运作方式、项目交易结构、合同体系、监管架构、采购方式、实施方案审核。

（一）管理架构组建

管理架构体系是政府为规划项目和组织协调等工作而建立的协调机制。管理架构体系是由县级以上人民政府专门建立的协调机制，县级以上人民政府主要负责如下方面的工作内容：项目评审、组织协调和检查督导等工作。另外，实现简化项目审批流程、提高工作效率的目的政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，该机构主要负责项目的准备、采购和监管以及移交等工作。

（二）选择风险分配方案

在项目准备阶段，如何选择各方主体均愿意接受的风险分配方案，关系到每一个项目参与主体的核心利益，甚至在一定程度上决定了项目能否得以顺利实施。在一个项目的具体实施过程中，由于政府和社会资本所处地位的不平等性，政府扮演的是招标者、监管者的角色，而社会资本承担的更多的是经营者、建造者的角色，因双方主体在项目建设中所扮演角色的差别，故双方在风险承担上需要寻求一个更加合理的风险分配方案来平衡双方主体之间的利益。

在项目风险的分担方面，原则上由社会资本承担有关项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险，由政府承担有关法律、政策和最低需求等风险，有关不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。之所以这样规定，是基于以下几个方面的原因。

首先，考虑到作为投资主体的社会资本一般是跨国公司或是国内实力雄厚的公司，它们往往拥有先进的技术、管理经验和足够的资金，由它们来承担项目设计、建造、运行等方面的风险更为合理。其次，考虑到社会资本对国家法律、法规、政策变化的应对能力远远低于政府本身。而且，为确保政府的公信力和诚信力，由政府承担法律、法规、政策和最低需求等风险更为合适。通过这样的风险分配模式，可以有效弥补双方主体因地位上的不平等性所造成的损失。

（三）选择PPP运作方式

结合各项目不同的实施和运行情况，可选择采用以下运作方式中的一种：

（1）BT（建造—移交）；

（2）BOT（建造—运营—移交）；

（3）BOOT（建造—拥有—运营—移交）；

（4）BTO（建设—移交—运营）；

（5）BOO（建造—拥有—运营）；

（6）O＆M（运营与维护合同）；

（7）TOT（移交—运营—移交）；

（8）BBO（购买—建设—运营）；

（9）RC（区域特许经营）。

（四）交易结构

交易结构包括项目投融资结构、回报机制、相关配套安排三个方面。

第一，项目投融资结构的内容包括项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。对项目投融资结构的正确理解和把握是确保项目投融资过程顺利进行的基础所在，项目公司通过公开项目资本性支出的资金来源，以及项目资金的用途，可以使项目资金在阳光下高效运行，从而确保项目所有权转移过程的顺利衔接。

第二，回报机制是指社会资本取得投资成本和收益的来源。就我国目前的PPP投资实践来看，回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助、政府付费三种，关于使用者付费、可行性缺口补助、政府付费的相关问题前文有论述，故在此不再赘述。

第三，相关配套安排具体包括：项目以外相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务。PPP项目的实施不是一个项目公司所能完全承受的，而是需要设计公司、建筑公司、采购部门等相互协调，从而保证该项目的顺利竣工。但在项目的建设过程中，项目公司作为项目主办方对项目的建设也是不可能全面承受的，也需要借助项目参与方以外的相关结构来予以协助，如相关土地部门、水利部门、电力部门等对项目建设所需的基本运作条件的维持和保证，只有这样才可能实现项目外部协调和内部协调的最终统一。

（五）合同体系

项目合同体系是项目各方在项目建设过程中所签订的合同所形成的体系，该体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等，其中项目合同在整个合同体系中占有重要地位。

项目合同的核心内容是项目边界条件，项目边界条件主要包括权利义务边界、交易条件边界、履约保障边界、调整衔接边界。

（1）权利义务边界主要体现在项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等方面。项目各方主体在项目风险分配上明确各自的权利义务，是各方所享有的收益得到合理分配的前提所在；项目各方在项目移交前后的权利义务的明确，可清晰地区分项目在协议期内和协议期满后的所有权主体。

（2）交易条件边界主要体现在合同期限、回报机制、收费定价调整机制和产出说明等方面。项目各方主体的权利义务的具体化通过各方在合同中所约定的合同期限、具体回报机制等来体现。

（3）履约保障边界主要体现在强制保险方案、履约保函体系中。项目在建设过程中和运行过程中的一些不可抗力风险主要是通过项目公司和保险公司签订保险合同来实现的，当项目公司的保险利益得到确定的时候，合同各方履行协议的积极性和可能性得到极大的提升。

（4）调整衔接边界主要体现在应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施方面。调整衔接边界涉及项目所有权的归属问题，而项目资本所有权的转移是通过合同期届满、临时接管等方式来实现的。

（六）监管架构(www.daowen.com)

由于政府在项目建设过程中扮演着招标者、授权者、监管者的三重角色，故与项目有关的监管职责主要由政府来负责和承担，而政府对项目的监管主要体现在授权关系和监管方式上。

在授权关系方面的监管主要体现在政府对项目实施机构的授权的监管以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权的监管。

在监管方式方面，政府对项目的监管主要体现在履约管理、行政监管和公众监督三个方面。所谓履约管理是指政府作为项目监管者，对合同当事人的违约行为进行规制；行政监管是指政府作为行政机关对项目建设过程中出现的一些违法操作和施工进行行政处罚；公众监督是指政府代表社会主体对关于全体切身利益的基础设施的工程进展状况等进行监督。

（七）采购方式

项目公司在项目建设所需材料的采购上，可选择多种采购方式。其中最为典型的采购方式有：公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购。

1.公开招标采购方式

公开招标采购是指招标人（政府采购中心）公开发布招标公告，社会公众享有平等竞标政府项目权利的采购方式。

项目公司采取公开招标采购方式进行采购应当满足以下条件：（1）合同价值五万元以上的物资；（2）合同价值五十万元以上的工程；（3）合同价值五万元以上的服务；（4）采购目录中规定应当集中采购而未达到上述标准的项目。

公开招标方式充分体现了市场机制公开信息、规范程序、公平竞争、客观评价、公正选择以及优胜劣汰的本质要求。公开招标因为投标人较多、竞争充分，且不容易串标、围标，有利于招标人从广泛的竞争者中选择合适的中标人并获得最佳的竞争效益。对于依法应当采取公开招标的项目，项目采购商应当按照法律规定发布资格预审公告或招标公告，所有符合投标标准的主体均平等享有投标权。

2.竞争性谈判采购方式

竞争性谈判，是指采购人或者采购代理机构直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。

竞争性谈判采购方式具有如下特点：

第一，可以缩短准备期，能使采购项目更快地发挥作用。在竞争性谈判采购中，采购商和供应商采取直接谈判的方式，通过谈判式的沟通，可以减少谈判前期双方各自所需的准备期，从而迅速达成采购项目合同，对比其他方式而言，减少了一些不必要的流程，提高了采购的效率。

第二，可有效减少工作量，省去了大量的开标、投标工作，有利于提高工作效率，减少采购成本。从一般的采购来看，在采购商确定采购之前，需要进行大量的招标、投标工作，而竞争性谈判可以使这些程序缩短甚至省略，这种采购方式可在采购方案达成后，直接进入项目建设阶段。

第三，供求双方能够进行更为灵活的谈判。通过面对面的谈判模式，使得采购商和供应商双方采用各种适合谈判顺利发展的方式进行，这种谈判模式突破了以往受局限的谈判方式。

第四，有利于对民族工业进行保护。竞争性谈判模式在促进谈判各方进行有效交流的同时，也使得采购商能挑选出最合适的供应商，一个符合标准的供应商必定也是基础设施领域较为优秀的企业，从而有利于对民族工业进行保护。

第五，能够激励供应商自觉地将高科技应用到采购产品中，同时又能降低采购风险。采购合同中的供应商往往具有先进的科学技术和良好的管理经验，而供应商通过与政府达成采购协议，可以有效地将自己生产的产品输入到公共基础设施的建设中，反过来也会提升供应商自身的商业声誉，一方面刺激供应商不断参与基础设施的采购项目中去，另一方面优秀的供应商也使得政府采购部门或采购代理人面临的采购风险降低。

适用竞争性谈判采购方式的情形主要有：（1）招标后没有供应商投标、没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或性质特殊，不能规定详细规格或者具体要求的；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的；（5）根据财政部第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第43条的规定，投标截止时间结束后，参加投标的供应商不足三家的或在评标期间出现符合专业条件的供应商或者对招标文件做出实质响应的供应商不足三家的情形的，经报政府采购监督管理部门批准，可以采用竞争性谈判采购方式。

3.邀请招标采购方式

邀请招标采购是指项目公司作为采购商按照事先规定的条件选定合格供应商或承包商并邀请其投标，只有接到投标邀请的供应商才可以参与采购的竞标。

适用邀请招标采购方式的条件在《中华人民共和国招标投标法》第二十九条中作了详细的规定，邀请招标采购方式相对公开招标方式而言，采取公开招标方式所需费用占政府采购项目价值的比例过大，而邀请招标采购方式通过规定供应商应具有的资格和条件，从而有效地缩小了供应商的范围，相当于对公开招标方式进行了初步的筛选和预备，一方面确保了供应商的优质化，另一方面也使得项目采购的成功率和后期项目建设的工作效率得以提升。

4.竞争性磋商采购方式

竞争性磋商采购方式是指项目采购商在采购之前组成竞争性磋商小组（以下简称磋商小组），首先由磋商小组与符合采购条件的供应商就采购相关事宜进行协商并制定磋商文件，然后供应商按磋商文件的要求提交响应文件和报价，最后由采购人从磋商小组评选出的候选供应商名单中确定最终供应商的采购方式。

符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：（1）政府购买服务项目；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（4）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（5）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

5.单一来源采购方式

单一来源采购也称直接采购，是指达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见紧急情况不能从其他供应商处采购等情况。

单一来源采购方式的最主要特点是没有竞争性，适用单一来源采购方式必须具备以下条件：（1）只能从唯一供应商处采购的；（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

（八）实施方案审核

实施方案审核是指财政部门（PPP中心）对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。通过验证的，由具体的项目实施机构报经政府审核、批准。未通过的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP方式。