为了吸引社会资本积极参与PPP项目特别是非经营性的公私合作的项目，设计合理的公私合作项目回报机制保证社会资本能够获得合理收益就变得尤为重要。虽然经营性的PPP项目需要社会资本投入成本，但是今后经营收费完全能够覆盖投资成本。而非经营性项目全部由国家补贴，回报机制单一，因此本书不再对两者作重点研究。另外，无论是经营性的PPP项目还是非经营性的PPP项目，其回报机制都可以借鉴准经营性的PPP项目的回报机制，因此准经营性的PPP项目回报机制的设计就显得格外重要。

基于准经营性的PPP项目回报机制主要包括以下几个方面。

第一，设定回报基准，降低社会资本投资风险。国家发改委在其发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确规定：“各省市的发展与改革委员会要充分认识政府和社会资本合作的重要意义，准确把握政府和社会资本合作的主要原则，合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式，强化政府和社会资本合作的政策保障，建立和完善公私合作醒目的投资回报机制。”财政部在其发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中也明确要求：“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑项目回报机制等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。”因此，设计PPP项目的回报机制一方面要考虑社会资本的投资风险，另一方面还要考虑国家或者社会因该项目获得的收益，尤其是非经营性的PPP项目，国家获得的收益一般不能直接通过金钱衡量，这就需要国家有一套完善的评估机制。这里就以国家某个修路的PPP项目为例来设计一个回报基准。首先，评估该项目的社会资本的所有出资，假设该项目社会资本的所有出资为1000万元。其次，以通行车辆为指标设计一个社会资本的基准值，如当该路的通行车辆每月达到10万辆（假设A值为实际通行费保底值）时，社会资本获得的回报为1000万元，如达到12万辆（假设B值为实际通行费收益值）时，再给一定的实际通行费分成，最高不超过1500万元。最后，当该公路每月的通行车辆低于10万辆时，则在1000万元的基础上按照一定的数值减少，但是，社会资本保底为800万元，剩下的200万元由政府给予补足。按照上述标准，社会资本的回报基准就在1000万～1500万元，根据具体的通车数量上下浮动。这种项目回报机制坚持了三项基本原则：基本保障低风险收益原则、合理享有平均收益原则、适度控制超额收益原则。

第二，具体回报方式。鉴于社会资本无法以公司分红的形式通过非经营性PPP项目取得投资回报，在回报实现路径上需对准经营性项目的常规PPP模式作适当调整，即由单一的特许经营权附加部分补贴增加一种直接补助投资者的渠道而变为特许经营权附加部分项目公司补贴加投资者补贴，具体的操作办法为：当该路的每月通行车辆低于10万辆（实际通行费收入低于A值），社会资本面临亏本的危险时，政府对照A值确定应补贴金额后，其中一部分直接补贴给PPP项目公司平衡财政赤字，保证公司正常运转。多余部分则直接补贴给社会资本投资者，以保证社会资本不会亏本。这种回报方式既化解社会资本投资者在政府补贴注入项目公司后无法直接分红的难题，同时也可以保证社会投资者的基本收益。(www.daowen.com)

第三，具体的回报补偿资源。作为PPP公私合作项目一方主体的政府行政机关要建立对PPP项目进行评估的综合评价体系，该评价体系由政府行政机关、社会资本、服务使用者共同参与制定，评价内容主要包括：绩效目标实现程度、运营模式、资金使用状况、项目服务质量、群众满意程度等。关于综合绩效评价工作，必要时可委托专业评估机构评估。

对PPP项目的绩效评价可以作为财政补贴调整的参考依据。当政府需要提供相应补贴时，可以选择多种方式进行补贴，可以是财政资金，可以是税收方面的补贴，也可以是一定范围内土地开发使用权补贴，只要是能够合法合理定价的政府资源，都可以作为政府补贴的资源。