（一）常规分类

《操作指南》中将社会资本取得投资回报的资金来源主要分为上述三种并不是偶然，其实质上有着其内在的根据。在国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号，以下简称《指导意见》）中，国家发展改革委将PPP项目分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目三类。对于这三类不同的项目，在选择不同的PPP模式上，国家发展改革委也给出了明确的指导：

第一，经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

第二，准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

第三，非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

从国家发展改革委的规定我们可以看出，一般情况下，社会资本取得投资回报的资金来源与PPP操作模式一一对应，经营性项目对应使用者付费，非经营项目对应政府付费，介于两者之间的准经营项目则对应可行性缺口补贴。这种一一对应的关系也从侧面印证了《操作指南》中社会资本取得投资回报的资金来源分类的原理，正是因为项目本身的性质不同，社会资本取得投资回报的资金来源也不同。

（二）特殊分类

在《指导意见》中，国家发展改革委将PPP回报模式分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目三类。但在实务操作中，部分项目兼具多重性质，对于这一类的项目如何选择对应的投资回报模式，还需要我们根据具体情况进行甄别。这里就以非经营性收费公路为例，来具体讨论针对特殊性项目的投资回报模式的选择。

在我国现存的法律法规中，并没有对非经营性公路进行明确的定义。但我们可以根据国务院颁布的《收费公路管理条例》中对于经营性公路的相关规定，以及结合学界研究，将非经营性公路定义为具有明确的收费基础，但经营收费不足以覆盖投资成本，收费专款专用，还贷结束即取消收费，项目资本金为无偿投入，兼具有准经营性和非经营性性质的收费公路。

由于非经营收费公路具有收费专款专用，还贷结束即取消收费，项目资本金为无偿投入的特点，在具体操作上，不能通过PPP项目公司分红等形式来回报社会资本的投入。^[11]基于这种情况，回报机制的设计需要作出特别的调整。将特许经营权附加部分补贴变更为特许经营权附加部分项目公司补贴或投资者补贴。实际操作为政府将一部分资金直接提供给PPP项目公司，一部分直接提供给社会资本投资者，以帮助项目公司平衡收支，并帮助社会投资者实现投资回收和合理收益。当然，这种补贴的形式是多样的，既可以是财政资金，也可以是合理的资源，例如在项目沿线附近一定范围的土地开发权或者政府掌握的可以合理定价的资源。

（三）回报机制分类的具体分析

根据PPP项目的不同分类来设计不同的项目回报机制已经成为国际社会的通行做法。在我国，《指导意见》将PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类。针对不同的PPP项目如何设计回报机制是PPP项目实施的关键环节，以下将结合具体项目进行分析。

1.经营性项目的回报机制

经营性项目是指项目自身能产生稳定的预期现金流，能以项目的未来收益作为回报。对于一般的经营性项目，往往采取市场自由竞争的方式进行开发建设，无需政府干预；而对于一些垄断性经营项目，如采取PPP模式进行开发建设，在回报机制的设计方面可以采取使用者付费的方式。(www.daowen.com)

以湖北省随州市殡仪馆项目为例，该项目的总投资为9000万元，由随州城投公司、湖北银行、天风证券合作采取契约型基金融资的方式进行开发建设。在项目回报机制的设计方面，成立PPP项目公司即随州殡仪公司，每年采取分红的形式对投资者进行回报，并从第三年开始进行股权回购，使社会资本逐步退出。在这一项目的回报机制中，虽然约定了分红不足时由政府进行补偿，但这一约定仅仅作为一种保障措施，社会资本的回报主要依靠PPP项目公司的盈利即使用者付费。

然而，并非所有的经营性项目都能够保证项目的预期收益可以完全补偿投资。考虑到这一情况，北京市人民政府批准的《关于对经营性基础设施项目投资实行回报补偿意见》（京政发〔2000〕30号）第三条规定：“为了保证投资者能够获得适当的投资效益，政府采取多种形式进行补偿。主要包括：第一，建立补偿资金，对中标价格与政府定价之间的差额进行现金补偿。第二，提供开发土地补偿。对于地铁等大型基础设施项目，如补偿金难以实现对差价的补偿，可考虑在符合城市总体规划和土地供应总量的前提下，给予投资者一定数量的开发用地。第三，特许经营权补偿。经行业主管部门审查并报市政府批准，给予投资者在其建设经营的项目中一定期限内的广告等方面的特许经营权。第四，为投资者提供投融资的协调服务。”

据此，在经营性项目的回报机制设计方面虽然以使用者付费的方式为主，但在特殊情况下也不排除政府补偿方式的使用。“合理利润”原则依然是指导经营性项目回报机制设计的核心原则，即保证投资者能够获得投资所需的合理利润。

2.准经营性项目的回报机制

准经营性项目是指项目自身能够产生一定的现金流，但不足以完全补偿投资者的投资。与经营性项目和非经营性项目相比，准经营性项目有其自身的特点：第一，项目具有较强的社会效益，并且具备收费条件和较为明确的受益对象。第二，项目建设和运营所需的各种投入物，价格基本上采用市场化价格。第三，项目建设和运营直接关系公众的切身利益，因而其产出物的价格往往与自身价值相背离，不能完全按照市场定价。准经营性项目的这些特点决定了在项目回报机制的设计方面，政府除分享PPP项目公司的收益外还要对社会资本进行一定的补偿。

此类项目范围较广，包括污水处理厂、垃圾处理厂、城市自来水厂、收费公路、轨道交通以及综合水利枢纽工程等。以北京地铁四号线为例，采取了政府出资建设土建工程项目，再将其租赁给社会资本的办法。而资产租赁费与客流量挂钩，在客流量高的时候，租金水平高；在客流量低的时候，租金予以减免。这样的项目回报机制设计一方面保证了社会资本能够获得相对稳定的收益，另一方面也使得政府能够对社会资本的收益进行有效控制。

当然，这一独具特色的项目回报机制在适用上存在一定的局限性，不能适用于所有的准经营性项目。但是其他项目回报机制的设计方面也可以予以借鉴。具体说来，可以将项目分割为两部分，一部分由政府承建，而另一部分由社会资本承建，再将政府承建部分租赁给社会资本。这样，通过控制项目租赁费的高低即可以有效控制社会资本的回报。

3.非经营性项目的回报机制

非经营性项目又称公益性项目，是为社会公众提供产品或者服务的非营利性投资项目，旨在实现环境目标和社会目标。此类项目由于不具有收费权，自身不产生任何未来现金流，无法以自身收益对投资者进行补偿。因此，《操作指南》明确提出：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”简言之，就是经营性和准经营性项目适宜采取PPP模式，而纯公益性项目原则上不适宜采用PPP模式进行操作。

但是，考虑到非经营性项目初始投资较大，政府无法承担相应的建设费用，而通过银行贷款等进行融资利息负担较重的问题。同时，为了有效利用社会资本在项目建设、管理过程中的丰富经验，此类项目采取PPP模式来进行运作也较为常见，如城市公园、水库、旅游公路等。

当然，在回报机制的设计方面，此类项目一般通过政府固定支付酬金的方式或者以其他资源进行直接补偿的方式。以某城市湿地公园项目为例，该地方政府采取了湿地公园附近的一块建设用地作为补偿资源。具体说来，地方政府通过将建设用地作价入股PPP项目公司，将该建设用地的建设、销售、物业等以排他性特许经营的方式授予PPP项目公司。在协议生效期间该建设用地房地产、配套基础设施、服务设施的所有权和经营销售权由PPP项目公司排他性享有。

综合以上分析，我们认为PPP项目回报机制包括产出分享机制、固定支付机制和混合机制三种。具体说来，对于经营性项目采取产出分享机制，即参与合作的政府和社会资本按照一定的比例从PPP项目收益中分得自己应得的收益。这种情况下，即使政府承诺在社会资本收益不足时予以补偿也只是一种保障机制，往往无须真正进行补偿。对于纯公益性项目采取固定支付机制，即政府按照社会资本承担的工作定期支付酬金或以其他方式进行补偿。对于准经营性项目采取混合机制，即政府和社会资本既按照一定的比例分享PPP项目收益，政府也要以支付酬金或其他方式对社会资本进行一定的补偿。