财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，以下简称《操作指南》）第一条第四款交易结构中列举了项目回报机制，即社会资本取得投资回报的资金来源，主要包含使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

对于这三者的定义，《操作指南》在附件中也给出了明确的解释。使用者付费（User Charge）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；政府付费（Government Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务；可行性缺口补助（Viability Gap Funding）是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。^[10]

从《操作指南》附件所给出的定义我们可以看出，无论是用户付费、政府付费还是可行性缺口补贴，服务的对象都是最终使用者，获得收费的均是项目公司，只是支付对象和支付方式有所不同。其中，用户付费模式和可行性缺口补贴模式均包含使用者付费的内容，只是前者足以覆盖项目公司的合理成本和利润，后者需要政府提供缺口补贴才能够支付项目公司合理的成本和利润。(www.daowen.com)

图2-1

这三种不同的社会资本取得投资回报的资金要结合PPP项目的实际来确定，但出发点都是一致的，均在于总付费是合理的。换句话来说就是项目公司所获得的利润是合理的，这里的合理指的是足够满足项目建设需要的建设成本和运营成本。