关于PPP模式的分类，每个国家或者国际机构都有不同的分类和研究。根据前文关于我国PPP的定义，可将PPP模式分为广义PPP模式和狭义PPP模式两种。

（一）广义PPP模式

广义PPP模式指的是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，故很多学者根据广义PPP含义将其分为三大类：外包类、特许经营类及私有化类。

1.外包类

外包类PPP项目是指政府将公共基础设施项目的建设、管理、维护等一项或者多项职责委托给社会资本，或者将部分公共服务的管理、维护等职责委托给社会资本，政府向社会资本支付相应的费用。由于外包类PPP项目中，社会资本不负责项目的运营、融资、收益等，故其承担的风险较小，主要由政府出资并承担项目经营和项目收益的风险，但是却无法通过民间融资来进行公共基础设施的建设管理。

外包类PPP主要包括以下几类。

（1）服务外包（Service Contract）。

服务外包指的是政府委托社会资本代其为客户提供某项公共服务，由政府向其支付费用。

（2）管理外包（Management Contract）。

管理外包指的是政府委托社会资本代其为管理公共基础设施或者服务。

（3）DB（Design-Build-Transfer）。

DB指的是根据社会资本与政府约定的固定价格来设计、建设公共基础设施，并由社会资本承担因延误工期的法律责任以及因延误工期所超支的费用。

（4）DBMM（Design-Build-Major Maintenance）。

DBMM指的是社会资本除了承担DB模式中的公共基础设施设计、建造职责，还应当承担对公共基础设施建造完后的主要维修职责。

（5）O＆M（Operation ＆ Maintenance）。

O＆M指的是将公共基础设施的运营维护职责委托给社会资本，但是社会资本不负责向用户提供服务，由政府向社会资本支付费用。

（6）DBO（Design-Build-Operate）。

DBO指的是社会资本承担DB和DBMM中的职责外，还承担公共基础设施的经营管理。

2.特许经营类

特许经营类PPP指的是政府与社会资本就特许经营权签订合同，约定政府给予社会资本一定的特许经营权，允许其在一定期限内参与公共基础设施的设计建造、运行管理以及为用户提供服务等，待特许经营权期满之后，社会资本将公共基础设施交还给政府，比如BOT、BOOT、TOT等。

（1）BOT（Build-Operate-Transfer）。

BOT即建设—经营—转让，社会资本参与政府的基础设施建设，在特许期限内许可社会资本针对基础设施进行融资建设和经营管理，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以偿还贷款，回收投资并获取利润。但是在特许期届满后，社会资本要将该基础设施无偿或有偿移交给政府。

（2）BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）。

BOOT即建设—拥有—运营—移交，实际上是BOT的变形，指的是社会资本在规定期限内融资建设基础设施项目之后，社会资本对基础设施项目享有所用权，并对其经营管理，而在一定期限届满之后社会资本将项目移交给政府。对于BOOT所包含的“Own”指的是“拥有”，意味着社会资本能够拥有基础设施的所有权以此获得融资。

（3）BTO（Build-Transfer-Operate）。

BTO即建设一移交—运营，是指社会资本为基础设施项目融资和建设施工，待设施完工后即将设施移交给政府，之后政府再授权该社会资本经营管理基础设施，社会资本通过向用户收费取得投资回报。BTO模式的关键在于完成基础设施项目建设之际，政府就取得基础设施的所有权，之后待政府授权社会资本在一定期限内运营该设施。

（4）ROT（Rehabilitat-Operate-Transfer）。

ROT即重构—运营—移交，指的是政府将公共基础设施有偿转让给社会资本，由社会资本在该基础设施现状情况下进行改扩建和项目融资，之后由社会资本对其进行运营管理以及向用户提供服务，转让合同期满之后社会资本再将该基础设施及其所有权交付给政府。

（5）DBFO（Design-Build-Finance-Operate）。

DBFO即设计—建设—融资—经营，是指政府从项目设计开始就授权给社会资本进行运营管理，直到项目经营期完毕后，社会资本收回投资及其收益。

（6）TOT（Transfer-Operate-Transfer）。

TOT即转让—运营—移交，政府将基础设施的所有权有偿转让给社会资本，由社会资本进行融资经营、管理并向用户提供服务，合同期限后基础设施及其所有权交付给政府。

（7）BROT（Build-Rent-Operate-Transfer）。(www.daowen.com)

BROT即建设—租赁—经营—转让，是BOT的变形，故BROT除了包括BOT的内容之外，社会资本还可以在特许期限内承租该基础设施所在地上的有形资产。

从目前来看，最普遍采用特许经营类PPP模式就是法国，比如像高速公路收费，法国基本上90%的路段都采取的特许经营类PPP模式。而我国最早在1995年由法国电力公司与阿尔斯通公司共同获得广西来宾某电厂特许经营类PPP项目，正是借用法国特许经营类PPP模式的丰富经验，对我国公共基础设施进行建设和管理。特许经营类PPP模式所投资项目的风险，是需要政府和社会资本共同承担，而投资收益是由政府和社会资本共享，所以政府相关部门的管理水平直接决定特许经营类项目的成功与否。但是，特许经营类PPP模式对社会资本的建设管理和运营管理的能力要求颇高，所以能够符合条件的社会资本相对较少，竞争也就相对缺乏，这反而背离了运营PPP模式的初衷，影响了该模式的最终效果。

3.私有化类

私有化类PPP指的是社会资本对公共基础设施进行投资建造、运营管理等，因此所产生的一切费用以及收益均归社会资本，而且私有化类PPP项目的所有权归社会资本所有。但是社会资本在私有化PPP项目中承担的风险是最大的，而且社会资本在价格定位和服务质量等方面都要接受政府的监督，以免社会资本因权利过大而影响公共福利。就目前而言，社会资本对公共基础设施能够完全私有化还有很长的路要走。对于政府来说，虽然政府丧失或者部分丧失公共基础设施的所有权，但是此举可以减少地方财政拨款，缓解其自身的经济压力，又可以借用社会资本的充足资金、先进的工艺技术以及丰富的管理经验，将公共基础设施得到进一步开发建造，让民众享受其所带来的公共福利，对政府来说无疑是一种极大的诱惑力。

表2-1

私有化类PPP与资产私有化是不能混淆的，两者最明显的区别是：私有化类PPP是社会资本与政府之间还保持着“合作伙伴”的关系，资产私有化是政府将公共基础设施永久转让给社会资本，与社会资本之间再无持续合作的关系。

虽然广义PPP模式具有很多种形式，而采用何种模式是根据公共基础设施以及各地政府的相关情况来具体确定的。《国家发展改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定：“各地根据当地实际情况和项目特点，积极探索、大胆创新，增强吸引社会资本能力，并灵活探索多种PPP模式，切实提高项目运作效率。”而《联合国国家贸易委员会基础设施PPP立法指南》同样规定：“Private section participate in infrastructure projects may be devised in a variety of different forms，ranging from publicly owned and operated infrastructure to fully privatized projects，the appropriateness of a particular variant for a given type of infrastructure is a matter to be considered by the government in view of the national needs for infrastructure development and an assessment of the most efficient ways in which particular types of infrastructure facility may be developed and operated，in a particular sector more than one option may be used.”

（二）狭义PPP模式

狭义PPP模式指的是具有融资模式的总称^[2]，比如BOT、TOT、DBFO等。关于一些具有融资模式的PPP相关含义，已在前文特许经营类PPP的内容予以详细阐述，本节主要针对狭义PPP里社会资本利用公共基础设施进行融资来分析。

1.社会资本融资的积极作用

目前全国大多数城市以及领域都以PPP模式来投资项目，应用范围甚广，很大程度上是因为PPP的融资模式，除了能够提供充足资金作为经济后盾，还因为给投资项目以及政府等各方面带来非常积极的作用。

第一，充分利用城市基础设施的闲置资产，为城市发展提供更为广阔的道路。当前全国各大中型城市经济发展速度过快，但是由于政府自身经济能力不足，造成城市很多基础设施以及相应资产闲置，根本无法充分利用。特别是一些经营性资产丧失了融资功能，以至于让这些闲置资产“沉睡”多年。为了进一步发展城市经济，就需要开发利用闲置的公共基础设施以及资产，所以亟需充足的资金作为后盾。而具有融资模式的PPP模式，既能充分利用闲置公共基础设施及相应资产，又能发挥推动城市发展的作用，还能最大化发挥其经济效益和社会效益。

第二，吸引更多企业进行投资，促进社会经济全面发展。通过建设开发城市公共基础设施以及充分利用闲置资产，进一步吸引本地企业以及外地企业，甚至外资企业纷纷来当地进行投资。这无疑为当地增加了投资资金，在很大程度上促使资金流向建设开发城市基础设施以及充分利用闲置资产之中，除此之外还能为当地政府引进先进的技术、设备和管理经验。在这一过程中，具有融资模式的PPP促进以城市基础设施的建设开发为基础的发展，还能够“以点带面”式带动其他相关产业的快速发展，全面促进当地的社会经济发展。

第三，优化社会资源配置，提高资源的利用率。根据我国现行法律规定，城市基础设施及其相关资产的所有权基本上是由国家享有，并且由政府进行经营管理的。所以包括民营企业、外资企业等主体都无法对城市基础设施进行建设开发以及对其相关资产充分利用，造成政府对城市基础设施的管理水平低下，致使对公共基础设施以及其相应资产的开发利用率偏低，社会资源无法得到合理配置。具有融资模式的PPP，无疑引进了“鲶鱼机制”，形成了更具市场竞争力的投资环境，促使政府部门不得不重新思考如何盘活城市基础设施的闲置资产、如何加强经营管理等问题，以此消除政府自身经营管理的顽疾。PPP模式所引进的企业，除了本国的私人企业，也包括外资企业等多元化主体，这些企业主体具有丰富的经营管理经验以及成熟的生产技术，而且很多企业具有自身的专业性和权威性。所以相比于政府，这些企业更能充分利用社会资源，在PPP模式的投资项目中更能发挥其优势，优化社会资源的配置，提高社会资源的利用率，并最大化提高经济效益。

第四，增强政府服务为民的意识，加强对城市建设规划。虽然在公共基础设施的投资项目中运用具有融资模式的PPP，对于政府来说是新挑战、新机遇，但是却能够让政府服务为民的理念进一步得到落实，并且能够促进政府建设开发城市基础设施。因具有融资模式的PPP所投资的项目最大受益者是民众，民众能够享受城市快速发展、社会资源合理配置等因此所带来的实惠。这在很大程度上体现了政府服务为民的理念，同时，还能促使政府在经营管理公共基础设施过程中适当“放手”，政府不用再为巨额资金发愁。反而由管理经验丰富、专业性以及权威性兼备的企业来进行运营管理公共基础设施，政府可以调整自我定位，适当“放手”，只需要充当“裁判者”的角色。因为当政府真正履行“裁判者”的职责时，城市建设规划才能成为政府工作重心，让政府心无旁骛地做好加快城市建设规划的本职工作，并且监督企业在PPP模式运营过程中的经济行为等。

2.融资的担保方式

《联合国国际贸易法委员会基础设施PPP立法指南》关于私人部门进行融资作出规定：“Generally，security interests in personal property provide the secured creditor with a priority right to receive the payment with proceeds from the sale of the property in the event of default by the debtor.Security arrangement are crucial for financing infrastructure projects.The financing documents for privately financed infrastructure projecets typically include security interest in physical assets，security interests in intangible assets，security interest in trade receivables，security interest in the project company.“故借鉴此项规定，对于基础设施融资提供担保分为以下几类：

第一，有形资产担保指的是社会资本对公共基础设施享有所有权，社会资本以公共基础设施设立抵押权以取得融资方的担保。

第二，无形资产担保指的是特许经营权本身。特许经营权是特许经营者运营基础设施或者提供相关服务的权利。特许经营权是其持有者拥有控制全部项目并使其获得项目带来的收益，其价值远远超过特许经营权持有人占有和处分项目资产的权利。^[3]

第三，应收款担保。应收账款担保是与私人部门客户有关的合同应收款给质押贷款人，贷款人通常要求私人部门在贷款人处开立赠与账户，私人部门从客户处收到的款项划入该账户。^[4]

第四，股权质押。股权质押指的是出质人以其所拥有的股权作为质押标的物而设立的质押，社会资本将其股权进行质押而进行贷款来融资。

具有融资模式的PPP以及主要融资担保方式如表2-2所示：

表2-2

财政部、国家发改委、中国人民银行三部委联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》指出，金融机构应当积极为PPP模式提供融资支持。本书认为，表2-2所列明仅仅是以担保方式进行的融资，PPP的融资模式远远不止这些。虽然上述担保方式能够促使金融机构发挥中长期贷款优势，但是还应当拓宽项目融资渠道，比如通过发行债券、票据、私募基金等市场化金融方式进行融资，本书在第三章第四节予以详细阐述。

3.社会资本融资的政府支持

狭义PPP的融资模式能够吸引社会资本对公共基础设施的巨大投资，很大程度源于政府能够给予社会资本税收优惠，并且提供政府担保和法律保障，更简化了审批手续，吸引更多社会资本参与到PPP模式的项目投资之中。

第一，税收优惠。政府能够给予最实惠的支持就是税收优惠政策。财政部、国家发改委、中国人民银行三部委联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，该意见指出为了落实和完善政府支持PPP模式所给予相应税收优惠政策，PPP模式的项目可按规定享受相关税收优惠政策。除此之外，国家对公共基础设施所需要的进口机械设备、原材料等进口关税进行减免。

第二，政府担保。政府担保是指政府作为担保者（Guarantor）向受益者（Beneficiary）或者直接向债权人（Creditor）作出的在担保受益者（即债务人）违约时支付债务的承诺。当债务人发生债务违约时，将由政府代替债务人向债权人偿还债务^[5]。在PPP模式下，政府提供担保的债务人是实施机关，政府担保实际是政府为政府相关职能部门的担保，不是对民事法律关系的担保，不违反《中华人民共和国担保法》的效力性和强制性规定，故有效。虽然政府担保无疑是将PPP模式投资风险转嫁给自己，但是更有利于吸引社会各方资金来投资公共基础设施项目的运行。

第三，法律保障。政府应逐步建立完善关于PPP模式的相关法律法规体系。由于我国PPP模式相关法律法规相对空白，而PPP模式又如前文所述运用广泛，所以当务之急必须出台相关的法律法规来明确PPP模式中政府相关部门与社会资本之间所形成的权责关系以及政府相关部门所需要承担监督管理责任等，这为PPP模式能够稳定良好地发展提供法律环境。目前而言，各地政府已经相继出台关于PPP模式投资项目的一系列法律法规以及管理办法等，此举为PPP模式能够在市场经济这一汪洋大海中的顺利前行而保驾护航。

第四，简化审批手续。由于PPP模式所投资的项目涉及公共基础设施的建设和管理，所以相关审批手续相当繁琐，比如规划许可、建设许可、特许经营许可等等，需要到政府各部门办理相关手续。为了避免社会资本到各个政府部门办理相应手续，政府建立项目实施方案联评联审机制，继而提高工作效率。对于相关审批手续，除了办理必要的审批手续外，有关部门可以简化手续，主动为社会资本提供快捷而优质的服务。

政府给予的税收优惠、政府担保、法律保障以及简化审批手续等各种支持，同样适用于不具有融资模式的PPP模式，所以即使一些不具有融资模式的PPP模式同样能够为政府在公共基础设施建设中减轻负担并降低风险，也能吸引更多的社会资本参与公共基础设施建设和管理，为民众提供更好的公共产品或公共服务。