在当前政府职能转变、经济面临转型的大形势下，发展PPP模式，既有机遇也有挑战，如何面对挑战，把握机遇，是PPP模式长足发展的关键所在。

（一）深化对PPP模式的认识，注重PPP模式的科学发展

当前国家自上而下出台了大量有关鼓励PPP发展的政策规定，为PPP在我国的发展创造了良好的条件，但是，PPP模式要获得长足健康的发展，在市场经济中发挥作用，首先，就要深化公众对PPP模式的认识，让公众了解PPP在公共服务产品的投资中所具有的优势，有利于政府职能转变和经济结构的调整，有利于社会资本的充分利用，同时，也有利于先进的技术、运营管理经验的推广，从而增加地方政府和社会资本开展PPP项目的主动性。其次，要注重PPP项目的稳健推进，防止在条件不成熟的情况下，贸然推进有关项目，做好制度设计和风险评估工作。

（二）转变政府与社会资本合作观念，建立良好合作关系

政府与社会资本是PPP项目中的两个重要主体，缺少任何一方，PPP项目都将无法开展，而只有两个主体在项目合作过程中地位平等，权责相符才可能顺利推进PPP项目的开展。但是，由于在过去的经济发展过程中，政府身兼生产者、监督者和控制者三重角色，在以往的项目投资中，往往占据强势地位，形成了政府主导的观念。这一观念如若继续在PPP项目的开展中无法转变，必将严重阻碍PPP模式的健康长久发展。PPP作为现代化的合作模式，讲求契约精神，在合作过程中，以双方协商订立的合同为行动纲领，双方的权利义务分配应以合同约定为准，严格遵照合同才能保证有关项目的顺利推进。这就要求政府在未来PPP项目的开展中，树立平等合作的观念意识，舍弃作为主导者、监管者的思想观念，与社会资本平等友好地进行协商，给予社会资本长期稳定的投资回报。

理清政府与市场之间的边界，政府应当集中精力布局发展战略，严格监管社会资本所提供公共服务的质量，减少对市场调节事务的干涉，发挥市场活力。由注重融资转移注意力至对社会资本所提供产品的质量和效率之上；讲诚信，注重契约精神，做到平等友好地与社会资本进行协商，调整盈利空间，给予社会资本合理的盈利回报，避免不合理地挤压社会资本的盈利空间。同时，社会投资者不能为了争取更高的投资回报，不顾提供公共产品的质量，以牺牲质量为代价，获取非法利益。

（三）健全机制，合理设计PPP项目

PPP项目的推广，离不开各项机制的建立健全。建立合理的投资回报机制，是促进政府与民间资本友好合作的前提条件，但投资回报机制的设立，不应一概而论，要因地制宜，根据当地的经济发展水平和市场情况合理确定。健全PPP机制，建立公正透明的PPP投资环境，设立专门的政府PPP管理机构，保障PPP项目的顺利开展。PPP管理机构的设立，有利于政府行为的规范，减少PPP主管部门相互重叠、错综复杂的乱象，提高项目的实施效率。设立中央级、省级、地市级多层级PPP专门管理机构，并且做好跨地区、跨部门的PPP协调管理工作，建立对PPP项目全程管理的有效机制。在加强各部委统筹协调的基础上，利用专业的第三方咨询机构，满足PPP需求。有关PPP管理机构的建立，已在世界很多发达地区和国家落实，例如：澳大利亚于2008年建立了全国性的PPP机构——“澳大利亚基础设施”，英国也已建立了提供技术援助、评估服务的PPP机构。当前，我国PPP项目的主管部门主要是财政部和国家发改委，在实践中，就PPP项目具体运作问题，例如运作模式、实施机构、采购问题等在具体操作中两部门有所不同，缺乏统一的协调监管部门。设立PPP管理机构，有利于进一步明确政府部门在PPP项目开展过程中的不同责任和分工，合理协调各部门工作。

另外，PPP管理机构还应做好有关项目的监管工作，构建监管体系，提高项目的公开、公正和透明度，减少权力寻租的空间，稳步推进PPP项目的开展。首先，要充分领悟在前期PPP项目开展过程中积累的经验和教训，做好PPP项目开展的风险预估，规避可能出现的风险问题。其次，做好PPP项目开展的具体规划工作，采用物有所值方法科学判断项目的合理性，全面评估各投资方的实力情况，优中选优。再次，充分利用第三方中介机构的专业力量，提高对项目风险的识别能力，帮助政府做好项目的投资者选定工作，以及项目的实际建设、运营工作。最后，PPP管理机构还应注重监管政府的履约支付能力，避免政府违约行为，造成投资者为政府违约买单的损失的情况发生。

（四）建立健全有关PPP项目的法律法规

PPP项目在实施过程中，涉及政府、社会资本、有关咨询机构、金融机构等多方面的利益，为了保障各方利益的实现，需要出台国家层面的法律法规予以规制。缺乏法律法规的完善，社会资本就无法放心大胆地投资PPP项目，而公共服务产品的质量也将无法保证。自2013年以来，政府出台了大量的规范性文件用于鼓励和规范PPP项目的开展，但是由于规范性文件出台的时间较晚，很多问题还没来得及加以规制，因此，当前我国还需进一步完善有关PPP项目的法律法规。第一，要进一步明确PPP的概念、具体形式以及PPP项目各参与方，不仅包括政府、社会资本，还应包括第三方机构等在内的各方权利义务以及违约责任，要公平地界定划分政府、企业的权利义务；第二，要针对地方政府的预算管理、信息公开等问题予以规制，制定配套的具体政策细则，细化项目自招标采购、投资、建设、运营各环节的有关规定，明确社会资本的准入标准，设立统一的准入门槛，保证社会资本能够公平地参与到项目竞争之中，并制定PPP的相关示范文本、标准合同范本，使政府在PPP项目开展过程中更加透明公开，增强政府的守约意愿，增加其违约成本；第三，在加快立法的同时，还应注重理顺PPP上位法与下位法、PPP专门法与整个法律体系之间的关系，保障有关规定在PPP项目中的运用，促进PPP模式的规范化发展；第四，由于PPP项目通常耗时较长，历经多届政府，为了保障项目的顺利推进，以及保障投资者合法权益的实现，政府应努力营造较为稳定的政策制度大环境，保证政策制度历经多届政府仍能稳定连续地执行下去。

【注释】

[1]［英］达霖·格里姆赛、［澳］莫文·K.刘易斯，济邦咨询公司译：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，中国人民大学出版社2008年版，第47页。

[2]Jane C，Nelson.Public Private Partnerships：Lessons from the British approach.Economic Systems［J］，2002（26），pp.283-301.

[3]United Nations Institute for Training and Research.PPP-For Sustainable development［R］，2000.

[4]European Commission.Guidelines for Successful Public-Private Partnerships［EB/OL］.2003，p.16.

[5]The National Council for PPP，USA.For the good of the people：using PPP to meet American's essential needs［R］.2002.

[6]Allan R J.PPP：a review of literature and practice.Saskatchewan institute of Public Policy Paper［C］.1999，p.4.

[7]World Bank.Public-Private Partnership Units［R］，2007，p.2.

[8]Asian Development Bank.Public-Private Partnership Handbook［Z］，2008，p.1.

[9]《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。

[10]［英］达霖·格里姆赛、［澳］莫文·K.刘易斯，济邦咨询公司译：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，中国人民大学出版社2008年版，第47页。

[11]Vives A.Adapting PPP structures to local conditions.Specialty Conf.on Leadership and Management in Construction，CIB/ASCE，Reston，Va.Proc［J］，2008.

[12]Oliver Hart.Incomplete Contracts and Public Ownership：Remarks，and an Application to Public-Private Partnerships.Economic Journal［J］，2003（486），pp.69-76.

[13]参见［美］E.S.萨瓦斯，周志忍等译：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版。

[14]Michael J.Garvin，Ph.D.，M.ASCE.Enabling Development of the Transportation Public-Private Partnership Market in the United States.Journal of Construction Engineering and Management［J］，2010（4），pp.402-411.

[15]转引自叶晓甦、徐春梅：《我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评》，载《软科学》2013年第6期。(www.daowen.com)

[16]Bovaird T.Developing New Forms of Partnership with the Market in the Procurement of Public Services.Public Administration［J］，2006，84（1），pp.81-102

[17]Chris Clifton，Colin F Duffield.Improved PFI/PPP Service Outcomes through the Integration of Alliance Principles.International Journal of Project Management［J］，2006，24（7），pp.573-586.

[18]国务院：《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。

[19]Starr Paul.The Meaning of Privatization.Yale Law attd Policy Review［J］，1988（6），pp.6-41.

[20]财政部：《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）。

[21]财政部：《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。

[22]财政部：《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。

[23]Briggs A.The Age of Improvement 1783-1867［M］.London：Longmans.1959，p.296.

[24]Smith A J.Privatized Infrastructure：The Role of Government［M］.London：Thomas Telford.1999，p.11.

[25]参见［英］达霖·格里姆赛、［澳］莫文·K.刘易斯，济邦咨询公司译：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，中国人民大学出版社2008年版，第41页。

[26]转引自［英］达霖·格里姆赛、［澳］莫文·K.刘易斯，济邦咨询公司译：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，中国人民大学出版社2008年版，第70页。

[27]参见［英］达霖·格里姆赛、［澳］莫文·K.刘易斯，济邦咨询公司译：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，中国人民大学出版社2008年版，第47页。

[28]Levinson D.Financing Transportation Networks［M］.Cheltenham：Edward Elgar.2002，p.25.

[29]参见孙欣华：《英国PPP模式发展特点、主要监管措施及对我国的启示》，载《经济研究导刊》2015年第20期总第274期。

[30]参见裴俊巍、包倩宇：《加拿大PPP：法律、实践与民意》，载《中国政府采购》2015年第8期。

[31]参见高群山：《澳大利亚PPP模式的特点：责任明晰》，载《中国经济导报》2015年3月19日第B06版。

[32]该信息来源于深圳能源集团股份有限公司网站：http：//www.sec.com.cn/Member_show.aspx？Id=61.

[33]陈志敏、张明、司丹：《中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路》，载《国际经济评论》2015年第4期。

[34]马国华：《基于制度演化的我国PPP模式优劣势分析》，大连理工大学硕士专业学位论文，2014年。

[35]佚名：《北京奥运会场馆的前世今生和后世——解读赛场》，载《体育新报》2007年6月27日。

[36]该数据来源于联合资信有限公司《以史为鉴——国内PPP发展及未来展望》一文。

[37]财政部：《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）。

[38]参见余逢伯：《新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策》，载《金融论坛》2015年第8期。

[39]《联合国国际贸易法委员会私人融资基础设施项目法律指南》2000年6月29日。

[40]财政部：《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）。