为更好地引入外商投资，自1995年广西来宾B电厂项目的正式获批，在国家计划经济委员会的主导下我国实施了多个BOT项目，为PPP的本土化和规范化进行大胆尝试、积累实践经验的同时，也遭遇了水土不服的困境。随后，公共事业特许经营模式的引入，扩大了我国PPP的行业覆盖面，使我国的PPP模式、参与主体及影响因素更加趋于多元化。自2013年以来，国务院、财政部和发改委加大PPP项目投入，相关政策密集出台。2014年12月，财政部总投资约1800亿元，公布PPP示范项目30个。2015年5月，国家发改委门户网站开辟项目库专栏，公开发布PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元。根据2015两会所公布的预算案来看，地方一般公共预算支出为14.6万亿元，其中10%^[37]即1.46万亿元为年度PPP项目的支出责任。以政府和社会资本对半出资的保守估算，2015年新设立PPP项目可达3万亿元。然而令人大跌眼镜的是，已推出的PPP项目签约率却不到两成，公私双方之间你甩包袱我占市场的心态十分普遍，往往忽略了项目的持续发展，以及项目实际能够产生的社会和经济效益问题，使得新常态下我国PPP模式的集约化和精细化发展受到掣肘。纵观我国当前的PPP推进情况，所遇到挑战大体有以下几点。

（一）对PPP模式的作用认识不到位

PPP模式之所以为我国政府重视和推广，其目的是期望充分结合和利用政府的政策、资源优势及社会资本的资金、技术优势，通过社会资本的高效率更好更快地实现政府的社会效益目标。事实上，公私合作的结果往往集结了社会资本的目标和公共部门的低效率，究其原因主要是地方政府未能实现观念上的改变，对新常态下PPP的本质认识不到位。

首先，一些地方政府没有从根本上转变以往的经济工作方式，经济增长还是依赖大量资源投入、资金投入和出口拉动经济增长，秉持传统上对公共项目牢牢掌控的观念，生产管理一手抓，将社会资本视为行政指导的对象，单方面作出行政决定，社会资本处于不利地位，积极性大打折扣。新常态下，政府亟需转变工作思路和机制，实现从产品服务提供者到参与和监督者的角色转化，在监管给予社会资本充分自主运营的权力，才能充分发挥其生产效率。

其次，还有一些地方政府只是将PPP作为单纯的融资工具用以争取资金、减轻自身债务压力，盲目投资建设PPP项目，背离了国家推行PPP的初衷，更带来严重的潜在债务风险。因此，要对地方政府的行为加以适当约束，划定底线，保证PPP模式的顺利推行和健康发展。^[38]

（二）诚信基础不牢，影响了合作的深入推进

政府的诚实守信是PPP项目顺利开展的重要保障。PPP项目的失败原因有多种，如政治因素的影响、法律体制的不健全、决策期限较长致使项目开展的外在环境改变、政府的信用风险过高等诸多原因，但是，有关调查问卷的统计结果显示，当前各地政府的信用风险是导致PPP项目夭折的主要原因。在PPP模式中，政府与社会资本的地位平等是其重要特征。而在一些项目的实际开展过程中，平等合作仅是政府部门的一句口号，并没有在实施中得到体现。在与政府部门的议价和利益博弈过程中，社会资本往往处于弱势地位，没有平等的话语权。

作为PPP项目开展的合作伙伴，在前期的招标过程中，相比社会资本而言，政府掌握了更多的关键信息；但在项目签约后的具体投资、建设、运营过程中，社会资本作为具体负责人，必须掌握项目的具体信息。但当前很多项目在招标的过程中，仅在网站上公示有关项目的名称、投资额、法人等信息，其他重要信息，社会资本没有有效的途径获知，加之政府部门职责的相互重叠，指示项目的审批程序错综复杂，导致社会资本不敢轻易尝试投资，也为部分官员权力寻租提供了空间，无法取得社会资本的信任。在项目招标的过程中，部分地方政府利用自己的信息优势，为了吸引社会资本投资，向社会资本作出超过财政支付能力的回报承诺。而社会资本由于缺乏对关键信息的了解，被政府作出的高回报承诺所吸引，参与到项目的投标过程中。但是，由于政府的承诺已经超出了其财政支付能力，根本不可能兑现。在项目建设后，社会资本已经对项目进行了大量的投资，而政府却无法兑现其承诺，在双方重新进行价格谈判时，已经大量投资的社会资本无法轻易放弃前期的投资，在谈判过程中又一次处于弱势地位，进退维谷，无奈地接受政府重新提出的苛刻条件，为政府失信的损失买单。(www.daowen.com)

清华大学王守清教授曾提出，我国的PPP项目开展中，绝大部分社会资本的最大的担忧在于政府不讲信用。这样的担忧直接导致了政府力推的环境下，社会资本仍然在PPP项面前踟蹰不前。以我国第一个PPP项目为例，泉州刺桐大桥项目的投资商名流公司在与政府签订合作协议后却没有落实经营排他权，还被要求增加投资总成本，导致名流公司提前退出合作，项目流产。后续又出现青岛威立雅污水处理、长春汇津污水处理厂等PPP项目的相继流产，究其原因固然是对合作协议的回报率、争端解决的约定不够合理和完善，却也很大程度上是由于政府处于强势地位、缺乏契约精神，单方面违约而损害了社会资本的利益。事实上，政府与社会资本的合作，往往确实做不到主体平等，一定程度上降低了社会资本的积极性。要顺利推进PPP模式，政府亟需改变以往缺乏契约精神的情况，致力于营造透明公开、公平的PPP环境。

（三）法律制度不健全，相关法律法规层次低、交叉严重

在政府简政放权的过程中，由于角色的转变不是一蹴而就的，政府需要过渡时间以适应其新角色，在这一过程中，仍然存在着政府过度干预PPP项目的倾向。但因为制度的缺失，无法有效地遏制政府的过度干预问题，为政府的干预行为提供了空间。PPP项目的投资、建设以及前期的运营职责主要由社会资本承担，而政府在这一过程中，政府的职责仅是代表公共利益监督项目依照合同约定顺利进行，并按照约定给予社会资本一定的财政补贴以保障其收益。PPP模式相较于政府直接对于公共基础设施领域的投资，具有市场化的特点。为了保障PPP项目的顺利进行，地方政府就要努力适应PPP市场化的特点，理清政府与民间资本的职责划分，以及政府与市场的职责边界，减少对于PPP项目的插手干预，充分发挥市场的活力和作用，通过竞争机制，使得市场得以发挥其在资源配置中的作用。

对于任何一个PPP项目来说，项目风险贯穿整个项目设计、建设、运营、管理的全过程，需要在法律层面上对项目双方所拥有的权利、义务和风险尽可能明确地界定。联合国贸法会指出，在多数大陆法系国家，PPP项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益享有一定特权^[39]。而在普通法国家，不存在行政合同与民事合同的区别对待，依据判例法原则，尽管政府为公共利益可以免受合同约束，但是社会资本具备得到公平赔偿的权利。目前我国PPP相关立法的层次较低，主要以国务院和地方性行政法规或规章为主，权威性和系统性远远不够，对于PPP项目运行的具体问题处理缺乏法律指导。以合同争议后采取何种诉讼方式为例，根据财政部和发改委的文件，应通过仲裁或民事诉讼的方式解决PPP项目合同争议^[40]，而2015年4月六部委发布的《特许经营办法》未对此作出说明。此外，诸如特许授权形式、项目风险管理等事项的处理也缺乏明确的法律规定，相关法律法规的欠缺成为制约我国PPP发展的主要障碍之一。

（四）当前政府有关机制尚未完善，PPP项目的开展效率较低

随着PPP项目的大规模开展，政府对于PPP项目的调控措施也越来越成熟，中央政府对于地方PPP项目的开展提出了更高的要求。但是，在调控措施不断完善的情况下，有关机制无法协调跟进的问题也日益凸显，具体包括：第一，PPP项目的审批程序仍较为繁琐，由于PPP项目的管理部门包括财政部和国家发改委等多个部门，在项目自立项、建设、运营、移交各个流程都要经过多个管理部门进行审批，重复审批、交叉审批的现象仍然存在，降低了项目开展的效率，增加了开展的难度；第二，由于各部门的权限相互重叠，缺乏统一的协调监管部门，导致项目在开展过程中蕴含着较大的潜在风险，不利于项目的健康运营，最终导致部门项目夭折。