从改革开放时期我国开始初步形成现代化的PPP模式到当下，随着市场在资源配置中越来越占据指导地位，PPP模式越来越受到国家领导及各级政府部门的重视，成为全面深化改革的重要组成部分。我国的PPP也从最初的新型融资工具逐步拓宽内涵，更注重公平和效益的兼容共升，通过政府与社会资源的合作实现“计划与市场在运行机制层面的结合”，形成优于计划和市场单独作用的新型管理体制，并为更好地提供公共产品和服务、更快地完善公共基础设施建设和促进社会“又好又快”发展提供了新的创新机制。

从概念引进至今，PPP在我国的发展经历了几个重要时期，分别是1978年改革开放至1992年的探索时期、1993—1997年的试点时期、1998—2002年的首次调整时期、2003—2007年的快速发展时期、2008—2012年的二次调整时期、2013年至今的规范化时期共六个时期的发展历程。

（一）PPP模式的探索时期

1978年12月18日，中共十一届三中全会在北京开幕，会议提出了改革开放、建设中国特色社会主义的新思想，开启了改革开放的历史新时期。同时，这一时期的其他国家，由于受到债务危机的影响，为了刺激经济发展，尽快摆脱危机，许多发展中国家开始效仿发达国家，引入BOT模式。在国外环境及国内政策的双重推动之下，PPP模式的理念开始由香港逐渐传入内地。从1979年开始，大量国外先进的投资和管理理念涌入中国，一批境外资金采取BOT模式开始涉足我国的公共基础设施建设领域。境外企业参与我国的基础设施建设，一方面，为我国的经济建设提供了资金来源；另一方面，也为正处于经济起步阶段的我国带来了先进的管理运营理念。但由于法律的滞后性特点，在探索时期，我国尚未形成有关PPP模式的直接法律法规，对于该种模式运用于公共基础设施领域建设的合法性，也没有明确的规定，各地政府在采用PPP模式的审批过程中，往往还需向中央政府请示汇报，得到中央政府的肯定后才敢批准有关项目的开展。

深圳沙角B电厂BOT项目被称为中国的第一个现代化PPP项目。该项目系在1985年由香港合和电力有限公司与深圳电力开发公司合作建设，1988年4月正式投入商业运行。1999年8月，合作期满后，沙角B电厂产权正式移交中方，由深圳市广深沙角B电力有限公司运营管理。^[32]深圳沙角B电厂BOT项目的成功建设，是我国现代化PPP项目的里程碑，从此，PPP模式在我国进入了探索性的发展时期。但是，由于该项目的建设处于PPP探索的最早期，因此在项目开展的过程中也存在一定的不足。例如，项目有关的协议文件约定过于简单，很多重要事项未能在前期达成合意，不利于后期项目的顺利开展。又如，由于前期的考虑不足，项目的特许经营期限较短，前期投资者为了节省成本，很多设施的寿命在移交政府后已无法继续使用，需要重新建设，增加了政府的成本。

在这一时期，我国PPP模式的应用主要集中在电力、交通基础设施建设领域。由于当时处于改革开放初期，国内对于非公有制经济的发展争议较大，各地政府对探索非公有制经济进入公共基础建设领域也保持较为谨慎的态度，但百废待兴的经济形势又迫切地需要社会资本支持公共基础设施的建设，因此，这为国外资本的进驻提供了良好的契机。在这一时期建设的京津唐高速公路，是我国“七五”期间的重点建设项目之一，也是我国利用世界银行贷款通过国际竞争性招标的第一条高速公路。该高速公路连接北京、天津和塘沽三地，全长142.69公里。早在1972—1977年期间，建设项目就由交通部调研规划，1982年提出可行性研究报告，1983年上报国家计委立项，1984年1月7日经国务院批准实施，1987年12月开工运营，全部工程于1995年8月4日通过国家验收，国家验收委员会认定工程总体水平达到国内领先和当代国际先进水平。

为了鼓励国外资本进入中国支持我国的经济发展，国务院于1986年出台《关于鼓励外商投资的规定》，该规定从场地使用费用、信贷资金、税费缴纳等多个方面给予外国投资者丰厚的优惠政策，从而掀起了外国资本进驻中国的一股热潮。广东沿海作为我国改革开放的前沿地区，大量华侨参与到家乡的基础建设中来，以中外合资的方式探索中国的PPP发展模式。在此期间，较为成功的PPP项目还包括广州高速公路项目、顺德德胜电厂项目等。但是，这一时期由于社会资本和政府对于PPP模式的了解不足、经验欠缺，该阶段的项目通常是由投资人发起的，并通过谈判与政府达成合意，没有经过正规的招标程序，也未受到中央政府的大规模推广，还处于磕磕绊绊的摸索时期。

（二）PPP模式的试点时期

1992年10月12日，中国共产党第十四次全国代表大会在北京召开，会议提出了“社会主义市场经济体制”的改革目标，指出社会主义市场经济体制同社会主义基本制度结合在一起，建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这一会议精神为基础设施融资模式的市场化改革提供了机遇。此外，在1993年11月14日召开的三中全会全体会议，通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，拉开了分税制改革的大幕。通过本次改革，中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。按照分税制改革方案，中央将税收体制变为生产性的税收体制，通过征收增值税，将75%的增值税收归中央，地方只能获得25%的收益。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。地方政府在财权缩小、事权扩大的压力之下，开始寻求社会资本进入公共基础设施建设领域。^[33]

1994年，国家计划委员会推出了BOT项目试点的5个重点项目：成都第六水厂项目、武汉军山长江大桥项目、广东电白高速公路项目、广西来宾B电厂项目、长沙望城电厂项目。另外，一批国家计划委员会的官员辞职组建了主要承接BOT项目的大地桥基础设施投资咨询公司。广西来宾B电厂项目被认为是我国第一个规范化的PPP项目。该项目实际在1988年已经立项，但是由于这一时期，我国PPP项目的建设经验尚有不足，仍处于摸索前行的阶段，因此该项目的建设也是一波三折。该项目最初立项时设想为利用内资建设，但是由于建设资金问题一直得不到解决。1995年，最终确定改为引进外资的中外合资项目，成为我国第一个经国务院批准的BOT试点项目。该项目也引起了众多外国投资者的关注，在共计31家世界知名电力公司和设备公司的竞争中，最终确定法国电力联合体（国际公司/通用电气—阿尔斯通）获得特许经营权，经营期限共计15年。从1995年5月电厂批准进行试点，到1997年9月中国政府与法国电力联合体签订正式特许经营合同，共计28个月便完成了该项目从招标到融资的全部过程，被《亚洲金融》杂志评为1996年亚洲最佳融资项目。^[34]

1995年8月，原国家计委、原电力部、原交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，通知指出在借鉴国外经验的基础上，拟采用建设—运营—移交的投资方式（通称BOT投资方式），试办外商投资的基础设施项目。这为BOT模式在中国的试点工作提供了政策支持。在此期间，一批外资投资PPP项目开始在政府的支持之下推进。除了中央政府推出的试点项目以外，地方政府也推出了很多BOT试点工程，例如北京第十水厂项目、上海黄浦江大桥项目、沈阳水厂项目、新疆托克逊电厂项目等。这些项目的开展也为后期PPP模式在我国的推广奠定了基础。

（三）PPP模式的首次调整时期

正当PPP模式在各地成功试点、社会资本开始踊跃参与PPP项目之时，受亚洲金融危机的影响，PPP模式经历了一次下调时期。为了应对金融危机对国内经济的冲击，我国政府分数次共发行4800亿元中长期国债，用于增加公共基础设施的建设资金。由于这一举措增加了政府对基础设施的投资，使得地方政府对于社会资本的需求不再像以往一样紧迫，削弱了PPP项目对地方政府的吸引力，使得PPP模式的发展进入到一段下调时期。与此同时，这一时期也暴露出在前期试点时存在的违规现象，政府部门也对这些违规现象进行了清理。在这一调整时期，PPP模式的发展虽遭遇了一定的阻力，但是经历本次金融危机和政府的清理工作，为后期PPP模式在中国的大规模发展和推广奠定了坚实的基础。(www.daowen.com)

（四）PPP模式的快速发展时期

经历了经济危机对PPP模式的挫伤之后，在十六届三中全会确立的建立社会主义市场经济体制的背景下，PPP终于迎来了大规模快速发展时期。建立社会主义市场经济体制这一概念的提出，为社会资本通过PPP方式投资公共基础设施提供了理论和政策支持。2002年底，国家建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，促进了PPP模式在市政公用行业的推广应用。同时，自2003年起，中国经济迎来了迅猛发展的5年。伴随着经济的飞速发展，各地对于公共基础设施的需求也越来越迫切。为了加快公共基础设施的建设，越来越多的社会资本开始被引进到PPP项目中来。PPP模式也得到了各地政府的大力支持，并且通过金融危机时期政府对各地PPP项目的清理工作，PPP项目也更加规范，对于市政特许经营项目，抛弃了过去地方政府直接与意定投资商发起项目的旧方式，采取了更加规范、阳光的招投标机制。为了使PPP模式能够得到更加规范化的长足发展，国家建设部相继出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以及《市政公用事业特许经营管理办法》两部规定，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，要求公开向社会招标选择投资主体，并具体规定了特许经营竞标条件、竞标者选择标准、竞标者及主管部门责任等内容，为PPP的规范化发展提供了法律支持。各地政府在建设部政策的鼓励之下，也相继出台了一系列具体规定，例如，北京市发布的《北京市城市基础设施特许经营办法》、河南省出台的《河南省市政公用行业特许经营管理实施办法》、山东省出台的《山东省城市市政公用事业经营许可管理办法》、江苏省出台的《江苏省城市市政公用事业特许经营招标投标制度》等。

在政府自上而下的大力推动之下，大量PPP项目开始在全国各地实施。这一时期的PPP项目具备了明显的市场经济特点：国外资本、国内民间资本、国有资本同台竞争，项目的竞标过程公开透明，未受到其他因素的影响，在激烈的竞争过程中，溢价频出，改革的效果开始显现。其中，2008年奥运会筹办过程中的各PPP项目的影响最为广泛。在北京奥运会共计351亿美元的总投资中，有一半以上用于交通设施，仅地铁一项投资就达638亿元。北京地铁4号线便是以PPP模式由香港地铁与北京市基础设施投资有限公司、北京首创集团合作投资的地铁项目。另外，在场馆的建设过程中，有一半是通过PPP方式投资建设的。

我国标志性建筑国家体育馆鸟巢的PPP项目是我国第一个公益性PPP项目。2002年4月，原北京市计划委员会负责奥运场馆和相关设施建设项目法人招投标的组织、协调，积极向国内外推介奥运场馆项目法人招标项目，并于当年10月，向全球公开发售奥运项目资格预审和意向征集文件。之后，最终确定了5名国家体育场项目合格申请人进入项目法人招标的第二阶段；2003年4月，国家体育场项目法人合作方招标文件正式发出；2003年7月，对项目法人合作方投标人递交的优化设计方案、建设方案、融资方案、运营方案以及移交方案等进行综合评审，推荐了2名中标候选人。经过谈判，报北京市政府批准，最终确定了由中国中信集团公司、北京城建集团有限责任公司、国安岳强有限公司（香港）、金州控股集团有限公司（美国）4家企业组成的中信集团联合体，成为国家体育场项目法人合作方招标的中标人。2003年8月9日，项目中标投资人中国中信集团联合体分别与北京市政府、北京奥组委、北京国有资产有限责任公司签署特许权协议、国家体育场协议和合作经营合同。合同签署后，中信集团联合体与北京国有资产有限责任公司共同组建了中外合营企业——国家体育场有限责任公司，作为国家体育场项目的法人，承担国家体育场的投融资和建设工作。2003年12月24日开工建设，2008年3月完工，总造价22.67亿元，其主体结构设计使用年限100年，被誉为“第四代体育馆”的伟大建筑作品。

采用PPP模式，一方面为项目建设提供了充足的资金；另一方面，也分散了政府的投资风险。该项目在2005年被英国《建筑新闻》评为“世界十大令人惊讶的建筑”之一。^[35]通过北京奥运会的筹办，PPP模式在国内被各界公众所认知，同时政府在PPP项目的开展过程中也积累了丰富的经验。

（五）PPP模式的二次调整时期

正当各地如火如荼地开展PPP项目之时，2008年的全球金融危机再一次袭来，PPP模式经历了第二轮的调整期。为了抵御金融危机对中国经济的冲击，我国政府投资4万亿应对本次危机。在这4万亿的政府投资中，过半被分配到各地政府用于配套设施的建设。这一投资使得地方政府在基础设施建设领域对社会资本的需求不再强烈，改变了PPP发展的外在环境。拥有了该笔资金，地方政府开始在其管辖范围内筹措成立具有国资背景的城投公司、城建公司，利用经济危机时期的宽松货币政策，投入到公共基础设施建设领域。由于国资背景的城投公司、城建公司多方面具有社会资本无法比拟的先天优势，很快便在这一领域拔得头筹，挤占了社会资本的生存空间。虽然没有政策规定民间资本不能进入某一领域，但是由于国企的政府资源支持，使得民间资本根本无法与国企展开竞争，出现了“弹簧门”“玻璃门”等情况。国进民退的现实趋势使得PPP模式在中国的发展受到了严重的创伤。PPP模式在地方受到冷遇，大量PPP项目也被搁浅，转而由国有资本接手。

另外，由于制度设计的欠缺，社会资本在参与PPP项目中大量存在的串标、腐败贪污、工程质量问题等弊端也使得政府对于社会资本介入公共基础设施建设有所顾虑。在这一时期，很多项目并没有经过公开的招投标流程，社会资本根本无法介入。PPP模式不得不接受第二轮更为严重的下调。但是，通过本次调整，PPP模式所暴露出的问题也对民间投资者以往的违规行为敲响了警钟，也使政府意识到PPP模式法律化、规范化的重要意义，为下一时期的规范化发展奠定了基础。

（六）PPP模式的规范化时期

2013年以来，中国经济增长速度开始逐渐呈现下行趋势，地方债务剧增。根据2013年第32号公告公布的《政府性债务审计报告》与2011年第35号公告对比，较2010年底，截至2013年6月底政府债务增长了月14万亿元。雪上加霜的是中国银行遭遇“钱荒”，令各个急需资金的地方政府感到万分焦虑。加之经济增长放缓所带来的就业、民生问题，令政府意识到经济的增长不能再依靠政府一己之力。另一方面，根据我国2014—2020年的城镇规划，到2020年，我国的人口城镇化将达到60%左右，因此，在基础设施建设领域仍需要大规模的投资力度。地方政府在现实的压力之下，开始寻求社会资本的帮助，被冷落一时的PPP开始重回舞台。2013年11月9日召开的十八届三中通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要使市场在资源配置的过程中起到决定性作用，处理好政府和市场的关系。PPP作为政府与市场协作的典型，成为了本次会议之后的重点推广发展模式。

2014年至今，大量PPP项目开始在全国各地开展起来。截至2015年1月中旬，仅中央财政部便推出了共计30余个PPP试点项目，涵盖地区包括天津、东北三省、山东省、上海市、江苏省、浙江省等15省市，总投资达1800亿元。另有10余省市相继公布了其省内PPP项目名单，PPP项目总投资早已超过万亿元。而项目所涉领域更是包含公共交通、污水处理、养老、医疗、教育、保障房、环境治理、垃圾焚烧、发电等各个领域。^[36]与此同时，我国政府出台了大量的政策性文件用于鼓励和规范PPP项目的开展。比较重要的包括2014年9月份财政部公布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，2014年11月16日国务院公布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，2014年12月2日国家发改委公布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，2014年12月30日财政部公布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，2015年4月14日民政部、国家开发银行公布的《关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》等。2015年4月25日公布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，明确规定了在一般情况下特许经营期限不得超过30年，并对特许经营项目自协议订立、履行、监管直至争议解决的有关事项进行了制度性规范。2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行公布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，在该意见中，明确提出在交通运输、能源、环境保护、水利、科技、保障性安居工程、教育、养老、医疗卫生等公共基础服务领域推广PPP模式，PPP模式受到了前所未有的重视。

这一时期PPP项目呈现出很多新的特征：第一，由于国家鼓励混合所有制经济的发展，并购作为实现这一目标的重要方式，PPP模式参与并购项目越来越普遍；第二，大型的基础设施项目开始出现多个PPP项目同时进行的案例，多个PPP项目的同时推进有利于节约成本，减少资源浪费，同时也有利于整个项目协调作业，整体推进，提高效率；第三，国内资本开始走出国门，参与到国外的PPP项目之中，随着我国经济的发展，国内资本走出过门进行投资是发展的必然，国内资本参与到国外的PPP项目中，传播知识与经验于己于人都有利；第四，通过前些时期的积累，PPP模式发展的规范化问题受到了各级政府的重视，为了避免错误的重复发生，各级政府推出一系列法律法规以规范PPP模式的健康发展。