不同于西方国家，我国的PPP项目起步较晚，对PPP的认识和理解通常借鉴国外的理论和实践经验，国内学者在PPP的理解上也存在差异（见表1-1）。本书中所讨论的PPP主要是基于我国社会发展状况和经济政治环境下的PPP模式。

（一）“Public”的主体范围

单从PPP（Public-Private-Partnerships）的字面意思来看，“Public”意为“公共的”、“政府的”，学术界普遍将其理解为以政府或公用事业单位为代表的公共部门。而无论何种形式的公共部门，都受到政府公用事业管理部门的指导和监督，而公用事业管理部门又是以行业分工为基础的科层制机构设置原则下政府行政机构中的部门之一，其他行政主管部门，如财政、国土资源、税务部门等的决策或行为必然会对其决策有所影响。故本书所讨论的“Public”，其实体主要是政府及其相关部门。

表1-1　我国PPP概念解释^[15]

续表

（二）“Private”的界定标准

“Private”一词意为“私有的”、“私人的”，国际上普遍将其理解为私人部门或私人企业，也有学者认为不属于公共事业领域的任何类型的组织均可以作为私方合作者^[16]。受我国经济政治制度影响，国内学者偏向于通过所有制性质将企业类型划分为国有企业、民营企业、外资企业和股份合作制企业等。在此分类下，“Private”应该是国有企业以外的其他所有制企业。然而在实际操作中，这样的界定标准并不准确，如北京地铁4号线项目，私方投资人就包括北京市国资委所属的特大型国有集团公司——首都创业集团。因此，本书支持以经济主体所承担的具体责任及属性来界定公私部门的范围。在法学功能分类中，若某项经济活动的主体通过法律法规授权纳入国家权限范围并由国家承担执行责任，那么这一责任就属行政任务，其上位概念为国家任务，国家任务的上位概念为对应于公权力的公任务，此时，该经济活动的主体就属于本书所讨论的公共部门。反之，若从事经济活动的主体不承担行政任务，应将其归为私人主体。(www.daowen.com)

2010年国务院“新36条”（国发〔2010〕13号）中提出“鼓励和引导民间资本”参与基础设施建设，通过签订协议或合同实现企业与政府的公私合作，通过系统、专业的合约制度安排确定合作关系，提高公共项目资源配置和生产效率，从而实现“物有所值”^[17]。而在财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）文件中，明确将我国的PPP定义为“政府与社会资本合作模式”。随后，国务院常务会议首批推出80个基础设施工程以“鼓励社会资本参与”。由此可见，私人部门的界定发生了新的变化，我国的PPP项目中“Private”的内涵也由以民营企业流动资产和家庭金融资产为主的“民间资本”扩展到更为广阔的“社会资本”。

根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）文件“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，而不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。而国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》（简称《合同指南》）中“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”，社会资本包括了国有企业，但没有进一步地限定。2015年5月国务院在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中对社会资本的范围进一步作出了调整和规范，规定“社会资本”是指“国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业”，具体包括“已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下的地方政府融资平台”^[18]。

（三）“Partnerships”的内涵

“Partnerships”意为“伙伴关系”、“合作关系”或“合伙人身份”。20世纪70年代以前，城市基础设施及公用事业属于国有垄断经营，公共产品及服务的定价基于公共利益的考虑维持在不计成本的低价水平，由政府负担亏损。以此为背景的PPP成为吸引社会资本、减轻财政负担的有效模式，其本质在于政府资源和社会资本数量和禀赋的优势互补，政府统筹资源配置、实行有效监管，以期提高服务质量和效率，平衡项目风险收益；社会资本投资建设以期获得相对稳定的收益。在这样的合作关系中，只有通过合理的机制设计和制度支持，才能保证公共利益不受损害、实现投资者的合理回报，公私合作双赢的同时将潜在项目风险进行合理分配，故这里将PPP又表述为公私合作制。

公私合作制的提出和实施衍生出各种各样的政府业务模式，从完全的“集体化”到服务供应合同及外包，再到彻底的“私有化”，除了传统的公共采购合同通常会受到税收利益驱使，其他业务模式几乎都包含了某种形式的PPP模式，政府通过这样的模式组合并利用社会资本，进行基础设施的设计、建造、运营、管理及维护，以特许经营或某种形式的租赁为主要代表。除了在BOO（建造—拥有—运营）模式中，社会资本得以永久性地经营所建造的基础设施，其他项目的特许经营权到期后，标的的所有权、管理权以及经营权收归政府所有，而这一特许经营的期限也可以通过双方合同加以延续。由此，PPP可以看作是介于传统公共产品、服务提供方式和私营活动之间的模式。

Starr认为私有化为政府活动或职能向私营部门转变，即减少政府监管和开支，具体来讲，私有化是公共产品和服务向私营部门的转移^[19]。尽管在某种程度上讲，PPP是由基础设施私有化发展而来的，但要注意的是，二者并不等同。PPP与私有化的不同是由政府在其中扮演角色不同或者说职能不同所决定的。在PPP中，政府向负责公共产品生产或基础设施建造的社会资本购买服务，并承担了这些服务提供的最终责任。在这一模式中，公私双方各自的权利与义务在合同或协议中进行了详细规定。而在政府实现私有化时，私人部门因接管公共产品及服务而承担相应的责任，私人部门可能因接管公共产品及服务而形成某种程度上的自然垄断，当产品市场和资本市场不足以约束时，政府作为法定监管机构对其实施收益或价格等监管措施。

综上所述，我国所定义的PPP也是本书主要讨论的PPP中的“公共部门”明确为政府部门，不包含其他非政府公共部门；PPP中的“私人部门”泛指“社会资本”，包括除本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业外，以盈利为目的、建立了现代企业制度的所有境内外企业法人^[20]。就我国现状来看，参考《PPP（公司合伙制）的定义和分类探讨》可以将PPP大致分为私有化、外包和特许经营三大类。党的十八届三中全会提到的PPP模式类型是“特许经营类等方式”，着重强调了“特许经营”。其后，财政部、发改委等部委相继出台了关于公私合作的指导文件，其中财政部所定义的PPP是指“政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”^[21]，而发改委在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中则将PPP界定为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。两部委给出的PPP基本框架一致，只是财政部给出的定义属于广义的PPP范畴，而发改委所指PPP范围相对于财政部的更小，更加倾向于特许经营的PPP范围。2015年4月25日，发改委、财政部、中国人民银行等六部委颁布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，着力于“特许经营”的推广，由此可见，目前官方力推的政府和社会资本合作实际上还是以“特许经营”为着重点。本书中所讨论的PPP通用模式主要针对狭义的PPP，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’（最终消费者直接付费购买公共产品和服务）及必要的‘政府付费’（包括绩效、使用量和可用性付费）获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”^[22]。

我国现阶段大力推行的PPP模式不单是作为一种融资方式，更是作为一种管理方式。一方面，作为一种融资模式，PPP能盘活并吸纳市场上的大量社会资本，从而在一定程度上缓解政府的财政压力和债务负担；另一方面，作为一种新型管理模式，PPP能在引入资金的同时引进社会资本所掌握的先进技术、设备以及管理方法，从而降低项目成本，提高基础设施水平、完善公共产品生产运营效率和提供高质量的公共服务。我国推行PPP，旨在通过政府与社会资本的合作，实现邓小平所提出和肯定的计划与市场运行机制层面的接轨，注重公平与效率的有机结合、均衡发展，在尽可能保证公平的情况下提高资源特别是公共资源的使用效率，在尽可能保证效率的情况下实现社会的公平发展。