1992年，英国财政大臣肯尼斯·克拉克提出PPP，标志着PPP模式的正式产生，然而对于PPP概念的理解，各方学者的看法不尽相同，可以在大体上分为广义和狭义两个层面来理解。

（一）广义的PPP范畴

广义的PPP是指公共和私营部门共同参与生产、提供产品或服务建立的所有合作关系。以比韦斯（Vives）等人为代表，认为所有的公私合作不拘于其具体形式，契约或者非契约，均属于PPP的范畴，只要公共领域中存在私人部门的参与，就会产生PPP^[11]。广义的PPP合作既包含政策层面又包含项目层面：在政策制定和实施时，将公共部门和私人部门一同考虑，对该模式下的投资、建设和运营的一般准则和争议解决进行综合评估；在项目的实际操作中，根据具体情况引入私人资本和管理。

（二）狭义的PPP范畴(www.daowen.com)

狭义的PPP对合作协议的范围进行了界定，是指公共部门与私人部门共同生产、提供产品或服务的安排以及一些多方参与的、复杂的、民营化的基础设施项目或以改善城市状况为目的的正式合作，我们可以将其看作是包括BOT、PFI、DBFO等多种模式的一系列项目融资模式的集合。相对于广义的PPP概念，狭义的PPP更侧重项目的运作模式及监管、风险和职能的分配。Oliver Hart指出PPP模式最主要的特征是将基础设施的建造和运营捆绑在一起交给同一个承包商，并提出了PPP模式下私人部门的生产性投资和非生产性投资方式^[12]。E.S.萨瓦斯认为PPP实质上是民营化的过程，公共服务民营化的核心在于竞争，通过公共服务竞争以缩小政府规模、降低政府成本，同时，改善提供的公共服务质量和水平^[13]。要区分的是，与完全的民营化不同，PPP模式中政府扮演的角色举足轻重。Garvin将DB（设计—建造）和基础设施财产出售给私人部门排除在外，认为基础设施PPP是公共部门与私人部门之间相互追求利益而建立的长期合同关系，最终由私人部门提供运营服务或分担部分风险^[14]。科彭扬（Koppenjan）将特许权协议或DBFM（设计—建造—融资—维护）协议排除在PPP范围之外，认为真正意义上的PPP应当是联营企业（Alliance协议），相对于转移责任和风险，应当更为注重责任和风险的分享。

不论是从广义还是狭义来看，PPP都是一个大的概念范畴而非某种特定的融资模式。首先，从项目实施的目的看，融资并不是PPP的唯一目的，公私双方的约定不限于某项资产而是一整套服务；其次，从风险控制的角度看，不同于融资过程中自身风险最小化的原则，PPP项目中所追求的是整个项目的风险最小化，因此需要管理模式上的创新；最后，从预期收益的角度看，与融资者自身收益最大化的原则不同，由于涉及广大受众的利益，PPP项目的经营收益会被政府控制在合理的水平以保证社会综合效益的最大化。PPP之所以得以立足和发展，正是因为这样的公私合作方式能够提供合理的经济激励。就其本质而言，PPP重在合作而并非简单的竞争，竞争的引入是为更好地合作而采取的一种手段和基础机制，直接表现为公共部门和私人部门之间选择范围扩大，实现优势互补。在这一合作关系中特别需要强调的是合作双方的平等互利，合作双方须遵循市场化的自愿原则，政府在发挥其无以伦比的资源配置优势的同时需要给予私人部门足够的自主选择权，政府基于民众的委托代理，私人部门基于自身利益，双方达成一致，才能保证政府与市场的有效结合。